土地制度是制约农业和农村经济发展最根本的制度,农村土地产权制度则是农村土地制度的核心。农村土地产权制度合理与否直接关系到能否使农村土地集体所有制得到有效实现,能否合理配置农村土地资源,实现农民与土地的有效结合,调动亿万农民积极性的问题。本文通过回顾我国农村土地产权制度的历史变迁,从中归纳与概括出有益的逻辑启示,发掘其内在的运行规律,以期为未来农村土地制度的变迁方向提供有益的启示,根据马克思对人类社会历史阶段划分的理论以及我国历史学家的研究成果,可将我国社会经历的历史阶段划分如下:原始社会(原始群时期和氏族制度时期)——奴隶社会(夏商周三代及春秋时期)——封建社会(秦汉至鸦片战争时期)——新中国(全国解放以后)。本文将根据马克思的人类社会历史阶段划分对我国农村土地制度变迁进行梳理和研究。
一、旧中国农村土地制度变迁
(一)原始社会时期我国农地制度
在夏王朝建立之前,我国经历了数十万年的史前阶段。依照世界历史的惯例,这一阶段的人类社会大致经历了原始群时期和氏族制度时代。在原始群时期,实行原始群土地公有制,土地供群落成员共同利用。进入氏族制度时期后,形成了土地氏族公社内部公有制。与原始群时期相比,各氏族(部落)之间的土地占有观念大大增强:氏族公社和氏族成员家庭在土地共同占有的前提下共同劳动、统一耕作:土地在氏族公社内部或氏族成员家庭内部进行粗放性、分散性配置,是一种劳动密集型、低效性的配置格局,配置规模狭小:氏族内部平均分配劳动成果。
(二)奴隶社会时期我国农地制度
就土地所有制而言,奴隶社会实行的是土地国有制,作为基本生产资料的土地连同奴隶本身都隶属于奴隶主。就土地使用经营制度而言,在奴隶社会,奴隶主及其臣属直接驱使奴隶集体耕种,各级奴隶主对分封所得的土地与奴隶只有使用权,没有所有权,但可以世代继承,从而成为氏族私有财产。最为典型的土地使用制度就是井田制。在“井田制”下,耕地分为“公田”和“私田”,但不管是共同耕作的“公田”还是各个家庭耕种的“私田”,都只有使用权,而没有所有权。随着铁制农具的使用,生产力的发展,“私田”开垦越来越多。“公田”荒废,国家收入越来越少,许多国家开始改变土地制度,允许土地买卖,土地私有化逐步实现。
(三)封建社会时期我国农地制度
自秦商鞅变法到鸦片战争前,我国封建农村土地制度历经了2000多年。一般认为,我国封建社会的土地所有制有三种形式:封建国家土地所有制、地主土地私有制和自耕农土地小私有制。其中,地主土地私有制是封建土地所有制的主体,国有制和小私有制是长期存在的两种居次要地位的土地所有制形式。我国封建社会的土地经营使用制度,按照土地所有权与土地使用权的统分关系以及劳动者的身份来划分、大致可分为租佃经营(根据租期的长短又可分为定期租赁制和永佃制)、雇工经营、地主庄园经营、屯田经营、自耕农经营等多种形式。其中,以封建租佃制经营与自耕农经营为多数。在这种土地结构中,土地所有权和使用权两权分离,大部分土地是地主拥有所有权。佃农拥有使用权,这实际是旧中国土地经营运行了几百年的基本模式。在中国封建社会,地主经济取代了领主制经济,土地可以作为商品投入流通,因此,农村土地流动比较活跃,土地买卖、兼并、转让、出租、抵押成为经常化的普通现象。在以地主私有制为主导的制度安排下,佃农与地主主要通过租佃方式进行利益分配。
二、新中国农村土地制度变迁
(一)土地改革时期——农民土地私有制
1949年以前,我国农村土地实行的是封建土地私有制,大部分土地归地主所有,而土地使用则实行租佃制。在这种情况下,土地的所有权与使用权基本上是分离的,但由于长期实行土地私有制,我国的土地交易、土地投机现象十分活跃。其结果无一例外地形成了土地集中,不仅难以保证土地的生产效率,更导致了一系列社会矛盾,致使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。因此,在《中华人民共和国土地改革法》的指导下,1950年冬至1952年春,我国开始并逐步完成了对3亿多无地或少地的农业人口地区的土地改革。通过土改运动,实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地私有制,是一种典型的强制性制度变迁,是中国共产党领导下的无产阶级在推翻封建地主、官僚资本家和帝国主义三座大山后,通过国家政治强力建立起的一种新制度。国家力量的介入有效矫正了自发诱致性制度变迁的供给不足,因为在特定历史条件下,依靠农民和地主协商和谈判实现土地权利的转移是不可想象的。因此,国家力量支持下的农民土地私有制不仅实施成本较低,运行成本也不高,制度的运转效率要远远超过封建地主土地私有制。
(二)农村合作化和人民公社化时期——农村土地集体所有制
由于农民小土地私有制客观上具有的不稳定性和脆弱性,为避免重新出现两级分化,从1952年起,全国开展了农业合作化运动。经历了4年左右的时间后,劳动群众集体所有制逐渐替代了农民土地私有制。这一过程主要分三个阶段进行:第一阶段,组织农民成立农业生产互助组。在这一阶段,土地和其它生产资料仍属于农民私有,对土地不实行统一经营,土地产权关系并未改变。第二阶段,将几个互助组联合起来,成立初级农业生产合作社,实行土地和其它生产资料入股,集体劳动、统一经营。收入以按劳分配与按股份分红相结合。土地所有权归私人所有,但土地使用权属于集体,土地使用权与所有权发生了分离。从而为土地所有制的变革做好了准备。第三阶段,从1955年夏季以后,成立高级农业合作社,农民个人的土地和其它生产资料无偿转归高级合作社集体所有,实行土地统一经营、按劳分配,这样农村土地集体所有制取代了农村土地私有制。1958年的人民公社化运动,宣布了土地私有制的终结和劳动群众集体农地所有制的最终确立。1962年,为巩固土地的集体所有制,稳定农业生产,中央确立了“三级所有,队为基础”的体制,即将原先的公社所有,改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有;生产队成为土地等资产的主要所有者,是独立核算、自负盈亏的基本经济单位:生产队拥有了生产队范围内的土地的所有权。至此,土地村社集体所有制确定下来,农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。在传统的农业生产方式下。这种产权制度明显不利于农村土地经营效益的提高。土地集体所有者与土地使用者之间的权利、利益和责任难以明确界定,土地使用者之间劳动分工也存在着不合理性。更严重的是收益分配中的平均主义不断滋生,不仅束缚了广大农民的生产积极性,而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效利用,使农业生产长期处于缓慢发展的状态。有些地方甚至不能维持简单再
生产,集体经济已名存实亡。
(三)十一届三中全会以来——农村土地家庭承包经营制
20世纪70年代末推行的农村土地家庭承包经营制,是一个非常重要的制度性变革。在家庭联产承包责任制下。集体仍享有土地的所有权和处分权,承包土地的农户获得了土地的占有、使用与收益权。农民在完成国家定购任务、缴纳农业税、上交集体提留的公积金和其他费用后,其余的全部所得归自己所有。尽管农户不享有土地的处分权。但通过土地的家庭联产承包责任制的改革,在土地集体所有制下,部分产权权能以经营权的形式回归到农业经营主体——农户的手中。这极大地调动了农民劳动生产的积极性,使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局面,实现了巨大的经济增长。总体而言,我国农村土地产权制度的改革虽然有所波折,但基本上是符合产权制度变革方向的,尤其是土地使用权、经营权与所有权的分离更是一个变革的基本趋势。应该说,我国农村家庭联产承包责任制的实施初步跳出了土地所有权即代表所有土地产权的窠臼,农民开始拥有土地的部分产权——相对独立的经营权以及由此引起的部分收益权。
三、中国农村土地制度历史变迁的启示
首先,农民意愿与国家设计之间的平衡仍将是土地制度变革的重点之一。无论是古代“意民之情,其所欲者田宅也”,还是近现代“耕者有其田”和“平均地权”的思想和主张,反映的都是农民的意愿,特别是“耕者有其田”已成为农业国家农民的理想。因此,中国共产党提出了“耕地农有,,,的主张后立刻被认同,最终促成了“土地改革”的成功及“耕者有其田”理想的实现。未来的中国仍将在一个时期内坚持以农为主,而农业、农民的根本仍在土地,所以土地制度的变革仍离不开农民,只有尊重农民的意愿,达成国家与农民意见的一致,才能确保制度变革的成功。
其次,“公平”“平均”的观念仍将是长期制约土地制度变迁的重要因素。在中国,无论过去、现在还是将来,农民土地权利的“公平”性始终而且仍将是比效率更重要的因素。在今后相当长的时期内,土地仍然是农民相当重要的经济资源和经济保障,因此,对土地的分配和使用仍会受到几千年沿袭下来的平均观念的影响。尽管市场经济运作机制在不断完善,但“平均地权”的观念并不会泯灭,所以,未来的土地制度只有在尊重土地权利的公平基础上才能求得发展或变革。
另外,国家和各利益集团的博弈仍将是决定土地制度的重要因素。首先,国家角色须由主导地位向辅助地位倾斜,适当减少其使用强制性手段,逐渐将其演变为制度变迁中辅助性的必要力量。其次。由于重复博弈是避免制度陷入长期“僵滞”的前提,所以。国家应提供宽松的环境,允许利益集团有自由选择的权利。
最后,在土地制度保持长期稳定的基础上。土地使用权制度的多方位、多层次变革将成为重心。土地承包经营30年不变,且“三十年以后也没有必要再变”的政策,同时也是基于现代化大生产与“小农”家庭经营关系的理论考察。因此,土地家庭经营与现代化的规模经营并不矛盾,特别是在土地使用制度日益完善的发展趋势下。而“明确所有权。稳定承包权,放活使用权”的土地基本政策,又保证了土地使用制度的细化和灵活应变性。所以,未来的土地制度应该是规范化与灵活性、稳定性与应变性完美结合的制度,变革的重心仍将是土地使用制度的多方位、多层次变革。
