【摘要】QDII制度是我国实现资本市场国际化的过渡性方案，由于涉及本外币的兑换，现有外汇管制的法律法规无法满足QDII的快速发展。不过，台湾地区为了推进QDII制度对外汇管制的法律法规采取渐进式改革的经验值得我国大陆借鉴。因此，为了有效促进我国资本市场的国际化进程，就必须要完善外汇管理法律法规和监管体制，确保资本市场国际化的平稳安全，保障投资者的合法权益。
【关键词】QDII QFII 外汇管制
所谓QDII(Qualified Domestic Institutional Investors)，即“合格的境内机构投资者”制度的简称。QDII制度是一些新兴市场经济体实现资本市场国际化的过渡性方案，这种制度是在一国资本账户未完全开放的情况下，允许政府所认可的金融投资机构利用自有外汇或募集的人民币兑换成外汇后到境外资本市场进行投资。在金融全球化背景下，一些新兴市场国家和地区，诸如韩国、印度、巴西、台湾等，在资本项目尚未完全自由化的条件下，通过推行QDII制度，逐步实现了资本市场的国际化。但由于QDII制度涉及到本外币的兑换，给我国的外汇管理法律法规提出了新的挑战。本文将从外汇管制的改革实践、存在的问题及其立法对策等方面进行分析。
一、QDII与外汇管制制度改革
（一）外汇管制的内涵
外汇管理（foreign exchange control）,亦称外汇管制，是一个国家为了维持国际收支的平衡和汇价水平的稳定，通过制定有关法律、法规、法令、条例，指定或授权某一机构对其境内和其管辖范围内的居民和非居民的一切外汇收支活动实行管制。[1]一般来讲，所谓资本帐户，是指国际收支中因资本输出和输入而产生的资产与负债的增减项目，包括直接投资、各类贷款、证券投资等。[2]但是，资本管制和外汇管制并不是同一概念。所谓的外汇管制是资本管制的一种极端形式。[3]外汇管制的范围主要包括经常项目和资本项目等方面。外汇管制是国家货币金融法律和政策的重要组成部分，对国民经济有重大意义。
韩国和台湾地区在推行QDII的进程中，都曾对资本项目实施了严格的外汇管制，并随着市场开放程度的提高，对外汇管理法律进行了修改和完善。
（二）韩国和台湾地区实施QDII制度中外汇管制改革
20世纪80年代以前，韩国的经常帐户和资本帐户交易被严格管制。70年代后期，韩国开始注意到了证券市场，并在80年代制定了许多资本市场开放的法律法规，取得了很好的效果。进入90年代以来，韩国加快了金融改革的步伐，外汇管制日益放松。为了迎合金融国际化的要求，韩国决定加快外汇改革，计划在五年内分阶段废除外汇管制，争取实现外汇自由化。1991年修改了《外汇管理法》，并推出了QFII制度，放松了资本流入的管制，扩大了资本内流。为了实现资本的双向流动，1995年开始放开对资本流出的管制，实施QDII制度，资本帐户基本自由化。[4]QDII制度允许个人和法人进行海外证券投资，限额为12万美元以内，一般法人为36万美元以内。但韩国在利率和汇率市场化改革未完成的情况下激进的开放证券市场，这也是1997年亚洲金融危机对韩国造成巨大冲击的重要原因之一。
与韩国的激进式改革不同，台湾地区证券市场开放采取的是平稳的渐进式方式。1976年台湾建立了公开由市场决定利率的货币市场，1979年实行有管理的浮动汇率制。1989年颁布了新的银行法规定了利率完全市场化。这些有关外汇管制法律的改革，为QFII机制的实施创造了宽松的法制环境，从而吸引了大批外国机构投资者投资于台湾证券市场，极大的促进了台湾证券市场的发展。随着境外证券资本的大量进入，1996年后，台湾地区不断放松外汇管制，通过实施QDII制度，逐渐放松了居民境外证券投资的限制，实现了资本的双向流动。可以说，台湾地区的“双Q”制度被认为是为发展中国家和地区在经济和金融不受冲击的基础上稳步开放市场提供了成功的范例。[5]
QDII属于资本市场的外汇管制放松，其短期国际资本流动的特征更明显，从而为国际投机资本提供了便利条件。因此，实施这一制度并不意味着就要马上放松外汇管制，更不能激进的推进外汇管制的自由化。QDII制度的实施，最根本的条件就是要有完善的资本市场法律法规和较高的金融监管水平。这也是韩国证券市场开放的经验和教训。
（三）实施QDII对我国外汇管制变革的要求
我国的资本市场开放才刚刚起步，相关的法律法规和低效的监管还不能有效地保障开放带来的巨大风险，因此，我国必须对证券资本的交易实行严格的外汇管制。但是，问题存在相对性。从法律经济分析方法的角度讲，一种法律制度的安排必须实现均衡，只有这样才能达到效率的要求。QDII作为QFII的一种相对应的制度安排，本质上是一种有管制的证券市场开放机制，是一国积极利用境外资本市场，充分地实现证券市场优化配置资源的功能的可行途径。因此，在适度抬高外资进入本国门槛的同时，也要考虑进一步放松国内外汇管制。
概而言之，证券市场开放并不排斥外汇管制。但面对金融自由化、人民币预期升值以及严重的资本外逃压力，我国的外汇管理法律制度必须与时俱进，进行相应的修改完善，以保障并促进QDII制度的顺利实施。
二、实施QDII制度存在的外汇管制法律问题
QDII的实施，在外汇管理法律方面存在着许多障碍和冲突。主要表现在：
（一）外汇管理法律体系存在缺陷。在实施QDII制度的国家和地区中，韩国在1961年立法机关就颁布了《外汇管理法》。在这部法律的基础上，韩国又颁布了《外汇管理施行令》、《外汇管理规定》、《外汇管理业务程序》等行政法规和部门规章，使韩国外汇管理法规成为一个由法律、法规、规章三部分组成，条文依次增加，内容逐步详尽的较为完备、权威的体系。[6]台湾地区的外汇管理法律体系也十分健全。这也是它们实施QDII制度成功的因素之一。但是，我国的外汇管理法规从一开始就以国家行政管理机关制定的行政法规和部门规章的形式出现，没有一部总括性的“外汇法”，而且，法规、规章间的冲突现象较多，法律体系不完整。这样，造成外汇管理法在整个金融法律体系中的缺位，给QDII制度的实施带来了障碍。
（二）实施QDII对外汇风险具有诱发性。证券市场脆弱性程度是与资金流动规模息息相关，证券市场国际化会带来跨境资本的大量频繁流动及相应的本、外币兑换，也会给国际收支平衡和本、外币汇率稳定、货币政策的实施和金融监管带来压力。特别是在金融基础设施薄弱的情况下，处理不慎，可能会增加金融体系的系统性风险，将冲击外汇管理体制的巩固地位。一旦冲击力达到外汇管理体制崩溃，那么金融危机将随之而来，后果是不堪设想的。因此要通过完善外汇管理法律法来控制QDII的外汇风险起因，实施QDII制度才有一定的保证。[7]
综上所述，笔者认为随着资本市场开放的大趋势，对现行的外汇管理体制和法律制度应该进行调整、修改完善，为QDII创造宽松的境外证券投资环境，已成为主管部门推进QDII制度法制化的必然要求。
三、完善QDII制度外汇管制的立法建议
（一）制定行之有效的资本帐户外汇管理法律体系。首先，要借鉴韩国外汇立法之经验。目前，我国当务之急是通过国家立法机关，制订出一部分总括性的《外汇管理法》，对我国外汇管理可能涉及到的各个方面，尤其是对人民币完全可兑换前的资本项下外汇管理问题做出原则性的规定。其次，国务院、中国人民银行和国家外汇管理局应进一步及时修订《外管条例》和《境外投资外汇管理办法》等行政法规，使外汇管理法律体系不断适应其适用对象的变化。再次，针对上述法律法规制定可操作性强的实施细则，将QDII进行分类管理。此外，由于QDII涉及诸多金融法律的内容，因此，当前立法机关和有关部门也应抓紧配套法律、法规的制订。尽快出台《外汇银行法》、《外汇交易法》、《外汇市场管理法》等，使QDII在实施过程中所涉及到的其它有关环节都有相应的法律、法规加以规范和指导，从而形成相互配合、相互协调、层次清晰的有机整体，共同服务于QDII的外汇管理行为。
（二）充实对资本项目的外汇管理内容。一是要依据国际标准，修订外汇管理法规中的有关概念和项目分类，扩大资本项目管理的涵盖范围，根据不同的金融交易的特点和属性加以区别管理。二是在资本项目下增加有关境外证券投资的规定，在《外管条例》和《结售付规定》的法律责任条款中增加有关通过境外证券投资进行逃汇、套汇的内容，以加强对QDII投资的管理。三是要进一步修订完善《资本项目外汇收入结汇暂行办法》，加强对资本项目外汇收入结汇的严格管理。四是完善登记管理，逐步消除资本流动的障碍。完善外汇帐户管理，实现对资本市场的有效监管。
（三）修订滞后的外汇管理法规，适当增列一些前瞻性的规定。从立法上明确规定开设外汇风险市场，运用外汇期货、期权、期指等金融衍生工具为企业避险服务。在保持人民币汇率基本稳定的前提下，继续实行以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制，适时改进人民币汇率形成机制，完善外汇市场。今后如果有必要和可能，还应进一步扩大人民币汇率的浮动幅度。这样既有利于我国汇率市场化机制的形成，也有利于QDII从外汇基金形式过渡到货币可部分自由兑换阶段，同时还扩大了QDII的投资主体范围。
参考文献
[1]余劲松.中国涉外经济法律问题新探[M].武汉大学出版社，1999:517.
[2]王国刚.资本帐户开放与中国金融改革[M].社会科学文献出版社，2003:500.
[3]（英）约翰·伊特韦尔 （美）艾斯·泰勒 .成家军等译.全球金融风险监管[M].经济科学出版.2001:73.页
[4]李若谷.经济全球化与中国金融改革[M].中国金融出版社,2001:180.
[5]张明梁，闻岳春.韩国金融体制与运作[M].东方出版社,1995:122.
[6]侯放.中日韩三国外汇管理法规比较[M].上海社会科学出版社,2001:98—99.
[7]方天梯.QDII的外汇管理问题[J].上海金融,2003 (4):37－38.
作者简介：张文斌（1976-），男，天水师范学院经管学院讲师，法学硕士，研究方向：国际经济法、金融法。
