20世纪80年代以来，为了既能够保持规模大、标准高的本国籍船队，又能在一定程度上降低船舶营运成本，传统海运国家效仿方便旗船国的某些政策措施，调整本国海运政策，纷纷引入了介于严格登记和开放登记之间的第二船籍登记制度，这是传统海运国家为复兴其海运业而采取的一种强制性制度变迁。[1]第二船籍制度是指一国在不改变原有的传统船舶登记制度的前提下，采取的一种介于严格登记与开放登记之间的与原有传统登记制度并行的船舶登记制度。通过采取优惠的船舶登记制度，吸引本国船舶特别是已经移籍到海外的本国船舶和外国船舶在本国注册。
一、第二船籍制度产生的背景及主要特征
1982年《联合国海洋法公约》第90条明确规定了船舶航行权，“每个国家，不论是沿海国或内陆国，均有权在公海上行驶悬挂其旗帜的船舶。”一艘船舶要想航行尤其是远洋航行，必须要悬挂一国国旗即船旗，而要取得船旗就要进行船舶登记取得船籍。船舶登记制度是国际航运体制和国内航运体制的重要组成部分，包括船舶所有权登记、船舶国籍登记、船舶抵押权登记、光船租赁登记等多种内容，而本文所探讨的船舶登记指的是船舶国籍登记。从某种意义上说，船舶登记也能体现一国的海运实力和竞争力。之所以这样说，是因为在当前国际航运领域，存在着不同类型的船舶登记制度，根据登记条件的宽严程度，可以将船舶登记分为严格登记和开放登记两类。根据我国《海商法》、《船舶登记条例》、《船员条例》等法律规定，我国实行的是严格登记制度。由于严格登记国家对船舶的入籍登记设置了严格的条件，如对船舶所有人、船员国籍、登记所需提交的文件等的要求。而开放登记国家则对船舶入籍登记要求较为宽松，因此吸引了大量的传统的实行严格登记制度国家的船舶入籍，成为“方便旗船”，而正是由此方便旗船东所属国船队的规模缩小、运力减少、船员就业率下降、在国际航运市场的竞争力也削弱。船舶之所以选择悬挂方便旗而不选择本国国旗，主要原因之一就是为了规避本国过重的税费负担以及严格的航运监管而导致的过高的营运成本。而开放登记国家以宽松的登记条件吸引方便旗船入籍作为增加本国收入的手段，并未对这些船舶实行有效的监管，相应地船舶营运成本就低。因此，当前国际航运界方便旗船盛行，据统计全球海外移籍的方便旗船数量已经占全球商船总量的大约三分之二，使传统海运国家船员就业率下降、税收大量流失、国轮船队运力萎缩。因此，很多海运大国都在采取措施，努力使本国海外移籍船舶回归注册本国国籍，悬挂本国国旗经营，而第二船籍制度就是许多国家所采取的措施之一。
这一登记制度与本国的原有登记制度平行并存，统一于一个国家的船舶登记制度体系中。当然，根据国际公约和国内立法不承认双重或多重国籍的规定，进行第二船籍登记的船舶首先要注销原有的船籍，回归到本国注册船籍。
第二船籍登记制度在运作过程中，根据船舶注册登记地不同，分为两种形式。一种是离岸登记制度（Off-Shore Registry）,是指一国在其本土之外的属地开设境外船舶登记处，实施一套与本土不同的船舶登记制度。一般都是传统的海运大国在其殖民地或属地建立一套新的船舶登记制度。最早是1978年英国在其属地马恩岛设立其境外船舶登记处，随后，法国在克尔格伦岛、葡萄牙在马德拉群岛、荷兰在安的列斯群岛纷纷采用这种登记制度，都以自己所占领的海外省岛为新的登记处设立地点。另一种是国际船舶登记制度(International Ship Registry)，是一国在其本土设立的针对本国国际航行船舶的船舶登记处，并且也对国外的船舶公司开放的一套新的船舶登记制度，与本土原有的传统船舶登记制度并行。挪威是世界上第一个实行这一制度的国家，在1987年通过《挪威国际船舶登记法》规定了国际船舶登记制度。随后，这一形式的登记制度被丹麦、德国、卢森堡、瑞典、巴西等海运国家所采纳。
各国第二船籍登记制度的内容基本上都是通过减免船舶税费、登记注册费、降低船员配置标准及放松对船员国籍的限制等方式来实现降低船舶营运成本以增强本国船舶的国际航运竞争力的。这一制度之所以被很多传统海运大国采用并取得了较为理想的效果，是由于该制度将传统的船舶登记与开放登记结合起来，优势互补，形成了一套更有利于海运国家运力发展壮大的船舶登记模式，而这一制度也是传统海运大国政府与船东之间长期利益博弈的结果，既能使船东利益最大化，又能使国家实现保障船员就业、促进经济发展以及增强本国航运的国际竞争力等目标。其具体特征主要表现在：
1. 登记条件宽松，登记手续方便快捷。对比传统海运国家对船舶登记条件的严格限制，各国在第二船籍登记制度中大大放宽了船舶登记的条件，对船舶所有人的国籍、船级、航线等方面都有所放宽，有些国家甚至允许外国船舶在本登记处登记。随着登记条件的放宽，大大简化了登记手续，降低了登记费用，使船舶登记更加方便快捷。
2. 允许船东雇佣低工资标准的外国船员。各国第二船籍登记制度在雇佣船员方面给予了船东很大的自由。除了对船员的职业技能以及适任资格等方面作了最基本的规定外，允许船东适当配备外国籍船员，并且给予和本国籍船员不相同的工资待遇，大大降低了船舶的营运成本，增强了船舶在国际航运市场上的竞争力。
3. 减免税、费或政府对船东进行补贴。对于离岸登记来说，离岸登记地往往是所谓“避税港”，税收很低，对船员的工资一般免征所得税或国家保险扣减，登记费和年费也相对较低，因此船东可享受由此带来的收益。对于国际登记制度来说，通过免除或减轻本国船公司及其船舶的登记费、船舶固定税、个人或企业所得税以及对船东进行适当的政府补贴等措施，使船东享受到降低营运成本的实惠。
二、代表性国家实行第二船籍制度的经验
在国际航运中，为满足利益最大化的要求，在本国登记抑或海外登记方便旗船籍，船公司的决策一定是在这两者之间倾向于当前情况下更有益于自己的选择。一些影响船公司选择船籍的因素的相对价格的改变，便会导致船舶投资以及运营时的产出发生变化，如果在本国传统登记制度下，船员的成本提高，那么船公司必然会选择将船籍外移；反之，则会在本国登记注册。而随着本国对方便旗船采取的召回优惠政策或是采取大力度的制度改革，这就会增加船舶移籍海外的运营成本，必然会缩减在海外登记船舶的数量和规模，那么两种登记制度会慢慢地趋于平衡，随后需要做出决策的船公司便会徘徊在这两种制度相互持平的空间内。因而，不同的国家针对各自的船舶外移情况而采取相应的措施——改变各种影响船籍选择的要素的相对价格——从而达到召回本国投资的方便旗船的目的，这也就是各国在实行第二船籍制度时采取不同方法和手段的原因。
英国和挪威是世界上实行第二船籍制度的比较有代表性的航运国家，前者采取的是离岸登记制度，后者采取的是国际船舶登记制度，他们的成功经验被很多海运国家借鉴和采纳。
（一）英国采取离岸登记制度的经验
英国是传统海运强国，20世纪70年代以来，由于世界海运也不景气和方便旗船的发展，英国船舶海外移籍十分严重，导致船舶保有量大量减少，严重威胁着英国海运强国的地位。为了维持本国海运船队的规模，英国政府采取了一系列海运政策如对船员提供补贴、对船员国籍放松限制、降低社会保险费等，其中还包括1978年在马恩岛开设第二船舶登记处这一措施。这一离岸登记制度的内容包括：（1）登记处对所有国家的船舶开放，登记船舶的船籍为英国船籍，登记船舶可以在任何航线上航行。承认光船租赁登记。（2）登记费用较低，且船舶所有人和经营人可享受减免税金。（3）在马恩岛登记船舶的船长和轮机长必须持有英国或英联邦国家的适任证书，对一般船员的国籍没有要求，也可以雇佣外籍船员。
在采取离岸登记制度初期，虽然马恩岛船籍登记对于入籍船舶赋予了很多有利条件，但英国船舶保有量并未明显增多，并未达到英国设立马恩岛登记处的初衷。20世纪90年代，马恩岛登记处放宽了入籍船舶的条件，允许船舶所有人或经营人以光船租赁合同转移船籍，这一举措吸引了大量船舶入籍，效果显著。
随着英国马恩岛船舶离岸登记制度的推行并逐渐取得效果，1986年法国政府应船东的要求，在法属南极洲的克尔格伦群岛开始实行法国的船舶离岸登记制度，该登记制度允许75％的船员可以由外国人担任，但至少须有4名高级船员是法国公民。
（二）挪威采取国际船舶登记制度的经验
国际船舶登记制度中较为成功的例子是挪威国际船舶登记制度。作为传统海运国家，从20世纪70年代中期开始出现的商船队严重流失，促使挪威政府自1987年起开始实行国际船舶登记制度，为国际航运业开创了一种全新的航运经营模式，主要目的是为了吸引移籍船舶回归。在实行国际船舶登记制度的同时，原来的挪威普通船舶登记制度仍继续适用，船东可以选择加入哪种登记制度。该制度的主要内容包括：（1）允许挪威和外国船东登记船舶。（2）对资本及船员无国籍要求，船员除船长外，都可以由外国人担任。（3）在挪威登记船舶的外国船东必须在挪威指定一个接收送达的代理，而且绝大部分的船舶商务或技术管理须由挪威公司负责。（4）注册的船舶可以在船员的工资或权益方面选择不遵从国际船舶登记制度中一些实质性的规定。（5）不向外国船东征税。
挪威的国际船舶登记制度的成功就在于其通过国内法律和政策规定，使登记船舶享受到更多的优惠，以此来扩大本国船队的规模。通过实行国际船舶登记制度，挪威国轮船队的规模不断扩大，国际收支得到了改善，同时也促进了如造船业、保险业及货运代理等相关行业的发展。
其后，丹麦、德国、卢森堡等国也分别设立了各自的国际船舶登记制度。
三、我国实行第二船籍制度应该注意的问题
我国船籍外移现象严重的原因主要集中在国内高额的税费，融资环境滞后，行政审批程序复杂，船级社的服务水平低以及政治障碍等方面，导致很多中资船舶到实行开放登记制度的国家登记注册，因此针对这一现象，理论界和实务界都提出通过采用第二船籍制度而召回中资方便旗船。2007年6月，交通运输部发布《关于实施中资国际航运船舶特案免税登记政策的公告》，中国实施“特案免税登记政策”，宣布自2007年7月1日起两年内对中资国际航运船舶实施特案免税政策，鼓励回国登记，悬挂五星红旗航行。随后，国务院将中资方便旗船特案减免税政策的执行截止日期由2009年6月30日延长至2011年6月30日。2011年10月19日，财政部、海关总署和国家税务总局联合发出通知，经国务院批准，中资方便旗船特案免税登记政策延长至“十二五”末。但是，特案免税政策只能是吸引方便旗船回归的一个前引，根据当下的实施情况来看不容乐观，所以有必要设立第二船籍制度。如果我国设立第二船籍制度，那么对于制度的选择需要考虑几个方面的问题：
（一）设立第二船籍制度要对该制度本身有深刻的认识
要思考这一制度的设立并且与本国原有的登记制度并存后是否会达到预期的效果，即解决中资船舶海外移籍的现象是否会对本国原有的传统登记制度造成不利影响？是否会对现有的行业发展带来冲击？对于这些问题的理解应该基于对那些采用第二船籍制度的国家所反映出的实际情况的分析。因此，设立第二船籍制度需要综合考虑这一制度出现正负两方面影响的可能性。但如果某一制度并没有达到乐观的结果，并不代表就要放弃在这一方面的改革尝试，甚至需要付出更大的努力加强体制改革的力度。发展国际航运并不是一蹴而就的，这需要一个宏观的规划和合理的布局，不仅需要切合重点，而且需要顺应发展规律以及各方面的调整配合。
（二）设立第二船籍制度应该有明确的目的性
因为不同于发达国家船舶外移主要是为了节约船员成本、寻求廉价劳动力等经济上的原因，我国船籍外移存在很多原因，其中包括国内过高的税费压力、购造船融资压力、船舶登记程序繁杂等因素。因此需要结合我国船舶移籍海外的具体原因而将制度设立的重点放在起决定作用的问题上。另外要积极完善与登记制度相关的一系列政策环境，可以包容第二船籍制度，使其运行呈健康稳定的态势发展。因为缺少管理及决策部门的相关专业人才，因而在当前船员雇佣制度、船检制度、融资环境及海事仲裁等配套政策尚未成熟的情况下，很难对实行第二船籍制度后相互排斥的结果做出风险控制。因此，当务之急是建立和完善我国航运体系，革新约束我国航运业发展的税费体制和融资体制，并加强航运立法及其实施的力度。
（三）我国宜采用国际船舶登记制度
因为第二船籍制度包括离岸登记制度和国际船舶登记制度两种形式，每一国家采用哪一种制度、在采用一种制度过程中具体实行哪些内容，要根据其具体国情来决定。因为离岸登记制度的主要形式是在本土之外的一个地点设立一个新的船舶登记处，而这一新的地点往往是该国所控制的尚未独立的海外领地如殖民地，多为英国、法国、葡萄牙等这些老牌殖民国家采用。我国应当效仿挪威采取国际船舶登记制度，因为这一制度是在一国境内实行两种不同的船舶登记制度，将国内和国际航线的船舶分别设籍，设置不同的登记条件，允许船东自由选择。但是在具体的制度内容上，我国可以参考英国马恩岛登记处的做法，如允许光船租赁登记，这样可以将很多国际航行船舶以光船租赁登记形式入籍中国，为它们设置极低的税费，增加我国船舶的保有量。
（四）采用船舶吨位税制度
传统海运国家在向船东征收税费时都是按照营运利润征收，而船舶所要缴纳的税费名目相当繁多，船东为此需要支付高额费用，承受较重的负担，这也是很多传统海运国家船籍外移的主要原因之一。因此，为了缓解船籍外移的压力、振兴本国海运业，英国、挪威、荷兰、德国等欧洲海运大国在1996年就开始实行吨位税制度，亚洲一些国家也相继实施，如日本已于2008年以吨位税取代原来的营业税，台湾近几年也在立法拟实行吨位税制度。吨位税是依据船舶吨位、而非其所获盈利来计算的一次性税收，其税率低于通常的企业所得税。当前，在国际航运界采用吨位税已经成为趋势。挪威和英国在采用吨位税制度后，使本国的船舶保有量上升，降低了船东的税负，缓解了船东的经济压力，自然就减少了船籍外移的风险，增强了本国航运的国际竞争力。因此，我国也应该紧跟国际航运业发展趋势实行这种相对公平的税制，有利于我国财政税收政策的稳定，缓解船东的税负压力，增加船舶保有量，缓解船籍外移的压力。当然，采用吨位税制度，应该严格界定其业务范围、适用船舶种类以及税率等。
（五）第二船籍制度的实施需要完善大量的配套政策
事实上提出建立第二船籍制度的设计一定要结合本国航运的具体情况，以及本国实际的港口地理环境，需要明确设立制度的目的，因为实施第二船籍制度不仅仅是一个简单的制度的运行，需要不断完善与之相关的配套政策。比如很多国家船舶移籍的一个原因是由于本国落后繁冗的船舶登记制度，而被开放登记国家的完善的登记制度所吸引。我国应当提高船舶登记机构的服务意识，树立国际化服务理念，建立优质服务的船舶登记制度。另外，我国有关船舶登记的法律法规有待进一步完善，与国际公约接轨。对于第二船籍制度实施的具体步骤可以采用逐步推进的做法，比如先通过“特案免税”政策吸引中资方便旗船回归，然后对于新增的国际航行船舶设立优惠的入籍标准吸引其入籍，在此基础上再考虑对于外国船东所有的船舶入籍我国的对策和措施。另外，我国造买船舶融资政策和法律体制还不够完善，这也是船舶移籍的原因之一，融资方式、融资渠道少、利率偏高等状况，都有待进一步改善。
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