[摘 要]长期以来我国海洋资源的破坏以及海洋生态的治理修复缺乏强有力的调控手段，海洋生态保护机制缺位。海洋生态保护是公民环境权益认知的内在诉求，辽宁省作为海洋大省可以从海洋生态补偿及海洋生态关闭两个方面建构海洋开发生态保护制度体系。
[关键词]海洋开发；生态；保护
[中图分类号]D935 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）04 — 0057 — 02
一、海洋生态保护——公民环境权益认知的内在诉求
公民环境权益认知的内在诉求是从公民认知视角考察现行环境侵权。现行海洋生态保护机制沿袭了传统环境保护机制，是其应用在海洋生态领域的拓展。我国宪法确认了保护公民合法的私人权利和利益的基本原则，这一原则适用于环境法，为公民环境权益保护制度的设立提供了宪法上的依据，也就是说，我国海洋生态环境的保护应以保护公民实体法上的权利和利益为宗旨。从人类社会发展的历史来看，环境破坏问题时常与社会经济文化发展密不可分，而海洋生态破坏问题通常与沿海工业发展密切相关。以2010年7月16日辽宁省大连中石油国际储运有限公司原油罐区输油管道发生爆炸，造成原油大量泄漏为例，石油泄露仅破坏了沿岸海洋生态环境，显然没有直接损害他人，但是由于海洋自身流动性及人类生存依赖于生态环境，沿岸海洋污染也直接影响到他人的利益。因此，遭受破坏的海洋环境必然会导致他人拥有清洁环境中生存的权利或利益受到损害。所以，海洋生态保护机制需以保护受害人为核心，在此基础上构建相关法律机制。〔1〕
考察辽宁省海洋生态保护机制，其最终的目的要使公民的环境权益受到保护。海洋生态环境保护机制是通过行政、法治的途径实现海洋生态破坏的救济。在行政管理领域，海洋生态保护机制是一种社会制度，如果说政府是海洋生态保护机制的制定者、实施者，而社会公众则是评判者。海洋生态保护机制的制定与实施必须以保障和救济公民受损的环境利益为目标，公民对于现行机制的认知也决定了其对于现行机制的评价，进而决定了当其自身环境权益遭受侵害时，是否选取现行机制。从法治角度来看，海洋生态保护制度的建立应依照现行法律规定，实现依法建制，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。因此，现行海洋生态保护机制的建立需要从公民环境权益的认知视角来考察，同时也体现了公民自身环境权益保护意识的内在诉求。
二、辽宁省海洋生态保护制度的具体构建
（一）海洋生态补偿制度
海洋生态补偿是保护或改善海洋资源环境的一种手段和机制，具体指海洋使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中，对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励保护海洋生态环境的行为。〔2〕海洋生态补偿包括三个方面的内容：一、对海洋环境本身的补偿——即生境补偿和资源补偿，例如，为了恢复和改善海洋生态环境、增殖和优化渔业资源，建设人工鱼礁、设立海洋自然保护区等；二、对个人、群体或地区因保护海洋环境而放弃发展机会的行为予以补偿——例如，对支持海洋渔业减船转产工程、实施渔船报废制度、退出海洋捕捞的渔民给予补贴等；三、将破环海洋环境的行为予以制止，或者让海洋环境保护成果的“受益者”支付相应的费用，使其经济活动的外部成本内部化——例如，对征收海域使用费、自然保护区保护管理费、渔业资源增值保护费等。
目前我国还没有单纯以海洋生态补偿为内容的法律法规，立法部门已经制定的许多涉及海洋生态补偿的法律法规均是涵盖在其他法律法规中。〔3〕由于海洋生态补偿、生态恢复、生态赔偿等方面的内容具有独特性、技术性，在某些涉海法律、法规以及部门规章中加以规定不能根本上解决海洋生态补偿的现实问题。在海洋生态补偿的地方立法中，2010年6月12日山东省财政厅、省海洋与渔业厅联合发布《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》是我国第一部海洋生态补偿办法，填补了我国在海洋生态补偿和赔偿制度方面的空白，其中确定了“用海必补、损害必赔”的生态补偿原则，规定今后除了养殖用海暂不纳入赔偿补偿范围外，凡实施海洋工程、造成海上溢油污染、未经批准的围海填海、随便向海里倾倒垃圾等造成海洋污染、生态损害的行为，一律要进行补偿或赔偿。辽宁省与山东省隔海相望，同为海洋大省，可以借鉴山东省的《办法》，制定辽宁海洋生态补偿地方法制。
辽宁省海洋生态补偿制度建议如下：
第一，生态补偿制度在海洋生态保护中的应用。从内容上来讲，现有的生态补偿政策主要有：排污收费制度、伏季休渔制度、渔民转业转产政策、限额捕捞制度、捕捞许可证制度、人工放流、海洋自然保护区、建设人工鱼礁、保护湿地。这些补偿政策具有片面性，只能解决生态保护中的单一性问题，不能完全适用于海洋生态补偿。基于海洋生态系统这一复杂的系统，要着眼于整体从宏观角度出发，才能根本实现海洋生态补偿的最终目标。因此充分利用现有生态补偿政策，设计专门的海洋生态补偿制度。
第二，健全海洋生态补偿政策法律体系。目前我国还没有单纯以海洋生态补偿为内容的法律法规，立法部门已经制定的许多涉及海洋生态补偿的法律法规均是涵盖在其他法律法规中。海洋生态补偿的立法现状无法应对海洋生态补偿的实践需要，只有把海洋生态补偿提升到应有的法律高度，从立法上重视起来才能实现生态补偿的目标。在国家层面法律对海洋生态补偿没有专门立法的情况下，辽宁省可先行探索生态补偿的地方立法。辽宁省立足区域海洋开发特点，从辖区内海洋生态系统服务功能可持续性角度出发，研究出台专门的海洋生态补偿地方法律文件。
第三，完善海洋生态补偿的管理体制。目前，我国海洋管理由多个部门进行，海洋生态补偿必然涉及这些部门的利益，除此之外也关系着海洋功能区划和经济社会发展大局，因此需要设立一个综合性的海洋管理机构，专司海洋生态补偿各项工作，沟通协调各方利益，对海洋生态补偿的公共政策实施进行监督和评估。同时必须实现海陆联动，实行控制陆源污染和海上污染两手都要抓、两手都要硬。
第四，多渠道引入资金保障海洋生态补偿政策的实施。随着海洋生态开发活动的增多，海洋环境的破坏日趋严重，海洋生态环境的修复需要巨额资金。政府不可能承担全部的海洋生态补偿资金，过分依赖于政府单一资金来源，将影响到海洋生态补偿政策的实施效果。辽宁省需要拓宽海洋生态补偿资金的来源渠道，积极调整产业结构，开发新能源，尝试民间资本加入，以保证海洋生态补偿政策的实施有充足的财力支持，提高海洋生态补偿政策持续进行、海洋经济持续发展、海洋生态环境和谐友好的能力。
（二）海洋生态关闭制度
近年来，由于渔业资源捕捞过度和某些海域渔业资源衰竭，导致我国近海海洋渔业资源急剧衰退，少数传统近海渔场己出现阶段性无鱼可捕的情况。海底挖沙、不当的工程建设等人类活动引起海岸侵蚀加速发生，海洋侵蚀和沿海土地盐渍化。海洋环境的破坏极大影响了人类的可持续发展，目前海洋环境破坏的情势下极需海域关闭制度的建立。
根据辽宁省海域环境和生态保护管理的实际情况，海域关闭的制度从内容选择来看，应当包含以下主要内容：
第一，发挥政府在海域关闭制度构建过程中的引导作用，强化政府管理职能。海域关闭制度的建立涉及多方利益主体，是各种主体利益平衡的结果，包括政府、海域使用者和公众，其中政府能否通过政策引导其他主体的行为决定着海域关闭制度能否建立及发挥作用。政府应采取合法的强制性手段，引导其他主体配合海域关闭制度的建立和完善，以使海域使用者可持续利用和保护海域，把海域环境和生态的保护和管理任务落到实处，加强对海域关闭的监督力度，对违反海域关闭制度的行为进行有力的限制和制裁。
第二，借助海洋科技手段，使海域关闭制度的建立更具科学性。政府应鼓励技术创新，从经济上、人力上予以支持，探索将海域环境质量动态实时监测和海域环境质量综合评估等相关高科技技术应用于海域关闭制度。政府从宏观调控和政策引导上对具有前沿性、创新性的技术研究给予大力扶持，并积极推广利用对已经研究开发取得专利的海域环境和生态保护有关技术。
第三，提供信息支持，加强公众参与度。公民具有知情权，有权利知悉海域环境和生态保护特别是海域关闭有关的规划、计划和实施情况，主管海域关闭以及海域环境和生态保护的有关政府部门有义务向公众报告。公民环境保护意识的提高，参与度增加，保证海域关闭立法的实施效果。建议政府对社会公众的海域环境和生态保护意识进行教育引导，并借鉴外国经验，海域关闭立法和执法行为，都由政府采取听证会等方式征求公众意见，并在公告中详细注明主管部门的联系方式，加强公众对海域关闭有关细节的了解。
第四，通过政府财政措施，保障因海域关闭措施受损的个人或集体获得相应的补偿，以实现利益协调。海域关闭制度是从海洋资源可持续性发展的角度采取的资源保护性措施，重在保护国家、社会的公共利益。海域使用权是我国物权法确立的一项用益物权，使用权人在一定期限内享有的权利会因海域关闭制度的实施受到影响。法律的制定和实施要追求公平，要权衡各方利益主体，合理协调国家利益、社会利益及个人利益，因此海域关闭制度给海域使用权人造成的损失，国家应给予适当补偿；同时要求海洋行政主管部门应严格按照法律法规规定，结合海域使用权人生产实际情况，制定详细的补偿方案，并向社会公布，以政府财政手段，保护海域关闭制度得以顺利实施。
第五，合理制定海域使用规划，保证海洋资源的可持续性发展。海洋具有丰富的资源是经济社会发展必不可少的要素，而科学合理地制定海域使用规划，是海域可持续利用的重要保证。海洋使用规划连接着海洋开发与生态保护的媒介，合理的规划是建立在科学分析基础上的。强化政府科学有序地行使审批职能，通过行政审批手段，对海域环境和生态进行保护。
第六，建构海域关闭法律责任制度。海洋污染可能会对海洋生态环境造成不可逆性的严重破坏，因此需要建立海域关闭法律责任制度，从法律上给予环境破坏者以否定性的评价，追究环境破坏者的法律责任，是保障海域生态保护制度得以有效实施的方式之一。凡是实施污染海洋生态环境的行为主体都要受到法律的制裁，这体现了社会主义法治的违法必究原则。因此，海域关闭法律责任主体应包括实施污染海洋生态环境的机关、社会团体、直接责任人及负责人。
〔参 考 文 献〕
〔1〕刘超.环境侵权救济诉讼的内在机理与绩效考察〔J〕.重庆社会科学，2010，（07）：66-67.
〔2〕王淼，段志霞.关于建立海洋生态补偿机制的探讨〔J〕.海洋信息，2007，（04）.
〔3〕任勇，等.中国生态补偿理论与政策框架设计〔M〕.北京：中国环境科学出版社，2008：115.
〔责任编辑：陈玉荣〕
