民间资本进入银行业法律限制和制度障碍调查

制度障碍及原因分析

（一）部分准入性规定成为民间资本进入掣肘

在思想观念上，我国传统的国有、集体、民营的资本划分根深蒂固，仍有较多人还存在一定程度的“所有制”歧视，认为只有国有资本才靠得住、才安全、才规范。这种传统理论和观念深刻制约着民间资本进入银行业。同时，从民间资本本身来说，分布散、实力弱，独立投资决策能力不足，甚至部分民间资本入股动机不正当。为最大程度避免银行业出现风险和对社会造成不良影响，同时出于审慎监管的考虑，监管层对民间资本进入银行业的市场准入、投资比例和资产规模等方面进行了一些限制。

一是发起设立资格限制。如根据《村镇银行管理暂行规定》村镇银行的发起人只能是银行业金融机构，这是民间资本进入村镇银行领域的最大障碍。二是单一持股要求太高。《商业银行法》规定，新设立商业银行的注册资本不少于10亿元人民币，且注册资本必须是实缴资本。而作为发起人股东，至少要筹集到50%以上的资本，且单一的发起股东持股不能低于1%。据此推算，单一的发起股东筹资至少不能低于1000万元，而发起人的钱又不能是银行贷款，必须是自有资金。由于民间资本分散，一般较难达到资本金控制要求。三是审慎条件严苛。例如，规定入股农村商业银行、农村合作银行和农村信用联社的企业净资产须达到全部资产的30%以上，及权益性投资余额不超过本企业净资产的50%等，而这些要求对许多民间资本来说无法达到，进而导致部分民间资本难以转化为银行资本。四是投资股比控制太严。对民间资本的持股比例做出了上限规定，如在农村商业银行和农村合作银行中，单个境内非金融机构及其关联方合计投资入股比例不得超过银行股本总额的10%；村镇银行的非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过银行股本总额的10%。

（二）市场和非市场壁垒挤压民间资本的准入空间

现有商业银行在网点、客户、信誉、技术、管理水平和人员方面拥有巨大优势，民间资本如新组建银行业机构，将付出更大经营成本和更大的营销努力，以提升自身的品牌和知名度，这就形成了一种市场壁垒。现有的银行业机构股东，尤其是地方法人银行机构的大股东不愿股权遭受稀释，进而影响到其控股地位，因而对增资扩股积极性不高，即使增资扩股也更青睐国有资本，限制民间资本的进入，这在事实上形成了一种非市场壁垒。市场和非市场壁垒导致民间资本进入银行业呈现三种异化现象。

一是实际准入异化。民间资本在数量规模上很难达到成立普通商业银行的标准，因此在村镇银行的准入中，对注册资本金的最低限额作了特别的规定。《村镇银行管理暂行办法》规定在乡（镇）、县（市）设立的村镇银行，最低注册资本分别为100万元和300万元。采取较低的注册资本金限制是合理的，一方面有利于民间资本进入农村金融市场，另一方面也是符合我国农村金融需求的现实。但从已设立的村镇银行来看，村镇银行的注册资本普遍在千万以上。目前全国注册资本最大的村镇银行为南阳村镇银行，注册资本金额达5亿元人民币，湖南省注册资本最大的是湘西长行村镇银行，其注册资本为2亿元，湖南省注册资本最小的平江汇丰村镇银行其注册资本也有1000万元。二是股权结构异化。《村镇银行管理暂行规定》第二十五规定：村镇银行的最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，并且最大股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%。这一规定，意在确保发起银行控制权的同时，尽量分散股权，以实现有效的公司治理。但2012年7月对湖南、湖北、江西三省54家村镇银行的调查表明：主发起行绝对控股现象普遍，股权结构异化现象严重。主发起行控股50%以上的有46家，占比8519%，其中控股90%以上的15家，占比2878%。大股东对村镇银行的绝对控股地位，致使村镇银行相当于大银行的一个分支机构。削弱了民间资本进入银行业的主动性和积极性。三是进入模式异化。目前，民间资本进入银行业主要是以增资入股的方式投资银行业，属于存量改革的模式。其主要原因是民间资本的进入可能涉及到银行内部股份比例的调整，经营政策的变动等，这些会增加系统性风险发生的可能性，所以对于银行来说在引入民间资本方面很谨慎，这也就增加了民间资本进入银行的困难。而民间资本发起设立金融机构则是增量改革模式，显然增量改革所面临的不确定因素更多，风险更加不可控制。

（三）相关法律机制的缺失制约了民间资本进入银行业

一是缺少市场退出机制。目前我国关于金融机构市场退出的法律规定主要散见于《破产法》、《商业银行法》、《金融机构撤销条例》等法律法规中，既不系统，又多为原则性规定，现实中操作性较差。1998年我国关闭了海南发展银行等几个银行机构。在关闭这些金融机构的过程中由于债务清偿原则、清偿顺序、有效资产的承接等程序没有法律依据，因此依靠的是行政命令。银行机构退出市场如果都需要通过行政命令来执行，就必然会增加银行机构的退出成本和不确定性。各级政府和监管部门出于政绩和方便监管考虑抬高了准入门槛。二是缺乏存款保险制度。银行业金融机构市场退出时为保护存款人、投资者的利益和维持金融秩序稳定，需要有健全的存款保险制度予以保障，而我国尚未建立存款保险制度。随着进入全球化的深入，我国金融市场竞争的加剧，进一步加大了银行破产的可能性，这样不仅会损害存款人、投资者的利益，还可能会因金融危机的“骨牌”效应而危及整个金融体系的安全与稳定。

（四）扶持政策不完善影响民间资本进入动力

一是财政补贴政策不完善。如根据《中国人民银行关于民族贸易和民族特需商品生产贷款利率事宜的通知》（银发〔2009〕68号）文件精神，湖南省湘西州等民族地区的两民企业（民族贸易企业和民族特需商品生产企业）流动资金贷款贴息政策承贷银行有工农中建等商业银行等，但村镇银行作为一种新型的农村金融机构却没有列入承贷行中，无法办理优惠贴息贷款，在民族地区激烈的市场竞争中处于劣势，可能导致部分优质客户流失。二是税收政策的长效机制不够。目前与小型银行业进入机构密切相关的农村金融税收优惠政策不具有长效性。如2010年5月，财政部、国家税务总局联合下发的《关于农村金融有关税收政策的通知》（财税〔2010〕4号），对金融机构免征营业税等优惠政策时间是2009年1月1日至2013年12月31日，不具有长效性。三是风险补偿和分散机制不完善。政府主导的政策性担保公司以及政策性农业保险在农村地区发展不充分，无法覆盖信用社、农村商业银行、村镇银行等银行业金融机构所发放涉农及小微企业贷款风险，使民间资本进入新型农村金融机构存在较多后顾之忧。如目前湖南省湘西州某农村信用社不良贷总额为284亿元、不良贷款率为1945%，与组建农村商业银行准入标准分别相差25亿元和1745%，影响了民间资本参与其改制的信心和进程。四是金融基础设施尚未完全惠及小型银行业金融机构。村镇银行等小型银行业金融机构在经营过程中涉及的开户问题、结算问题、征信管理体系的纳入管理等方面缺少针对性的政策扶持和技术支持。如绝大多数村镇银行尚未纳入人民银行征信系统和小额支付清算系统，业务领域的开拓和服务客户的功能相对较低。

三、对策建议

（一）制定“民间资本保护与促进法”

在立法层次上，应该由全国人大制定“民间资本保护与促进”的基本法律规范，明确民间资本主体的权利义务。在基本法律规范之下，再分层次构建一个包括民间资本进入银行业的民间资本法律保障体系，促进民间资本在市场经济建设中更好地发挥作用。如在目前的各种规范性文件中，均没有对民间资本主体加以清晰界定，在2005年“非公经济36条”中使用的是“非公有资本”，在“新36条”中又变为“民间资本”，此“民间资本”与彼“非公有资本”之间是何关联，并无交待。也没有对民间资本主体的权利和义务进行规范。同时，对民营企业和公民个人等不同主体在民间资本的运行方面有何差异，均需要法律给予明确的规定。

（二）出台民间资本进入银行业的实施细则

一是准入制度法制化。制定民间资本入股或控股银行业金融机构的实施细则，明确民间资本入股或控股金融机构的出资比例要求、进入方式、价值取向、业务范围、资金来源，并明确监管要求、财务制度和风险控制制度要求，便于执行和操作。二是切实落实“低门槛”原则。按照“宽进入、严监管”的原则，放开准入资本的范围，要进一步调整投资人资格，放宽境内投资人持股比例。如对农村商业银行单个自然人持股比例放宽到5%～10%、单个境内非金融机构及其关联方持股比例放宽到10%～15%；对村镇银行单个自然人、单个境内非金融机构及其关联方持股比例放宽到15%～20%，吸纳更多的民间资本进入银行业。

（三）构建全面的风险防范与控制体系

一是完善市场退出方面的制度。一方面，制定专门的银行业金融机构破产方面的法律、法规，对银行破产做出详细的制度性安排。另一方面，加快建立存款保险制度，当金融机构濒临倒闭或倒闭时，存款保险机构运用存款保险基金及时向存款人赔付并适时处置问题机构，发挥保护存款人利益、维护金融稳定作用，增强社会对民间资本进入银行的信心。二是完善法人治理。要加强民间资本进入金融领域的引导和监管，既要积极引进民间资本充实银行资本金，又要促进银行业股权结构的多元化，确保民营资本进入银行体系后不出现绝对控股股东。同时，建立和完善民资银行的内部控制体系，提升科学决策水平和风险管控能力。三是实行分级牌照制度。强化社会中介组织在银行监管中的地位和作用，建立和完善民资进入银行业新设机构的分类分级牌照制度，根据评级结果授予相应牌照。如对于风险控制达标的大型民资银行，授予全面银行牌照，在机构审批和数量指标控制上不受限制，达到扶优扶强的目的。

（四）加大对中小银行业金融机构的政策扶持

一是实行差别化的金融扶持政策。对民间资本设立的村镇银行、社区银行等小型银行业金融机构，在存款准备金、贷款规模控制方面，实行差别化的优惠政策。同时，制定差别化支付结算系统及征信系统上线标准，为小型银行业机构开展相关业务进入基础金融设施提供支持。二是实行全面化的财政扶持政策。在财政补贴、贷款贴息等方面对村镇银行、社区银行等小型银行业金融机构一视同仁。同时，健全涉农和中小企业信贷风险补偿机制。对村镇银行、信用社等的小企业贷款、涉农贷款业务，各地政府可根据贷款余额给予一定比例的补偿，发挥财政的扶持作用。三是实行长效化的税收减免政策。对民间资本设立的村镇银行、社区银行建立金融税收优惠政策的长效机制。例如，实行营业税差额纳税，按照存贷款利息差额征收营业税；对现有的税收优惠政策延长适用期限。

课题组长：许立新

成员：李二平毛术文

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