摘要：欧盟为推进欧洲一体化进程，在组织架构、财政税收、区域合作、法律法规等方面建立了一套行之有效的制度体系，有效解决了成员国间及成员国内部各区域间的协调发展问题。我国建立健全区域协调管理制度、深化财税体制改革、探索形成区域互利机制、加快完善法律法规等制度建设，对解决我国的区域发展不平衡问题、促进区域协调发展意义重大。
关键词：欧盟；区域经济；协调发展
中图分类号：F112.2
文献标识码：A
文章编号：1007—7685（2014）09～0114—04
区域经济不协调发展是我国经济社会发展长期存在的重大问题之一。我国区域经济协调发展中的诸多问题，固然有多方面因素的影响，但根本原因还是区域经济协调发展制度安排不合理。当前，我国与区域经济协调发展相适应的组织架构、财税体制、合作机制、法律体系等制度尚不健全。这些问题给区域经济协调发展带来一定负面影响。因此，应通过加强制度方面的顶层设计来实现我国区域经济协调发展。
一、欧盟区域经济协调发展的制度体系
20世纪80年代以来，为顺利推进欧洲一体化进程，欧盟非常重视成员国间及成员国各地区间的协调发展问题。
（一）多层次、网络状的组织制度
欧盟区域政策具有多层次和分权的特点，它由一个共同战略、27个国家战略、455个国家和区域计划组成，旨在提高欧盟对投资和人才的吸引力。这些区域政策的有效实施，归功于欧盟建立了专门负责区域经济协调发展的多层次、网络状组织制度。
1.多层次的纵向区域协调机构。欧盟建立了超国家、国家、地方等不同层次的区域协调体系，从而实现各层次的权利平衡，畅通了其利益表达途径。以超国家层次为例，欧盟在欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会等重要机构中都设立专门的区域协调机构，负责处理成员国之间日益突出的协调发展问题。欧盟还于1993年设立欧洲地区委员会，它是欧盟的咨询机构，由来自各成员国地区的代表组成，主要职能是向欧盟委员会、欧洲理事会提供咨询意见，并对事关特殊区域利益等问题提出意见。在成员国层面和地区层面（大地区、省或城市）也设立专门的机构负责制定和实施区域政策。如波兰，在国家层面设立了区域发展部。
2.较多的横向区域协调组织。德国、奥地利、捷克三国共同建立了主席委员会，它作为最高决策机构来推进帕绍、林茨等相邻7个地区开展跨境区域合作，并在三个国家中明确了三方协调机制。在具体执行方面，三国专门成立了一家运营公司和一个信息中心，并建立专家小组提供政策咨询。这种组织体系有力推动了区域合作。目前，帕绍、林茨等相邻7个地区已成功开展了300多个大项、1500个小项的合作项目，涵盖交通、教育、研发、文化、新能源等七个领域。同时，区域间组织、银行机构、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等组织群体在区域经济协调政策的制定、执行和完善过程中，也扮演着重要角色。
（二）系统性的财政制度
随着欧盟版图的不断扩大，成员国内部间发展差距过大的问题日益突出。欧盟通过建立区域发展基金等财政制度，有效推动了欧盟成员国的区域经济协调发展。欧盟区域发展基金主要有以下三个：一是欧洲区域发展基金。主要注重与经济增长、就业率和竞争力有关的活动，通过对生产性投资、基础设施建设、技术创新及为商业提供服务等领域提供资金支持，帮助欠发达地区加快能源、交通、水利、通信等基础设施建设，吸引企业投资，缩小与发达地区的差距。二是欧洲社会基金。主要用于教育与培训领域，开发人力资源，提高就业水平，提供公平就业机会。三是凝聚基金。注重帮助欧盟成员国缩小经济社会差距和稳定经济，重点资助欠发达地区的交通、能源、环保等基础设施项目，支持力度可达到项目所需金额的85%。
在2007～2013年规划期内，欧盟安排了总额约3470亿欧元（约占欧盟预算总额的35.7%）的资金来支持区域发展并刺激就业。按资金分类，这笔资金包括2010亿欧元的欧洲区域发展基金、760亿欧元的欧洲社会基金和700亿欧元的凝聚基金；按用途分类，有2830亿欧元用于凝聚计划，有550亿欧元用于区域竞争力和就业计划，有90亿欧元用于欧洲地方合作计划。在凝聚计划内，约有700亿欧元专门投入到人均GDP低于欧盟平均水平75%的成员国，用于环境和泛欧洲运输网络的投资计划。以波兰为例，在获得670多亿欧元的资助中，有665亿欧元来自凝聚计划。另外，欧盟发达国家中人均GDP低于欧盟平均水平90%的欠发达地区，也能得到凝聚计划的支持。如，德国在凝聚计划中得到160亿欧元的资助，用于帮助欠发达的原东德地区发展。区域竞争力和就业计划主要支持发达国家和地区，如比利时在区域竞争力和就业计划中获得14亿欧元的资助。
（三）多样性的区域合作制度
1.推进跨境合作机制建设。欧盟将建立跨境合作机制作为实现区域整合、推进区域经济协调发展的重要手段，促进边缘地区经济发展和提升发达地区、边缘地区整体竞争力。欧盟跨境合作的成功范例当属被经合组织称为“跨境区域合作的佼佼者”的丹麦、瑞典两国跨境“厄勒区域合作”。“厄勒区域合作”取得巨大成功的关键是建立了一整套健全的合作制度作为保障。这种区域合作制度包括两国各级政府间、区域合作主体间的组织体系及市场、社会、企业、个人等多方面的合作网络，如建立了负责区域合作日常管理工作的民间“厄勒区域委员会”。¨’
2.建立流域治理协调机制。欧盟境内拥有莱茵河、多瑙河等诸多国际河流，协调治理流域的问题比较突出。经过长期的摸索、实践和总结，欧盟探索出一套卓有成效的流域治理制度。包括设立流域保护国际委员会，制定具有制度约束力和法律效力的公约；成立由多方组成的观察员小组，监督促进各国流域治理计划实施等。多瑙河是欧洲重要的经济、运输、环境廊道，流经9个欧盟成员国及5个非欧盟国家。目前，欧盟斥资950亿欧元推动实施多瑙河战略，并制定了总体战略报告，划分了20个细分合作领域，起草了各领域的具体实施方案，明确了能源、科技、治安、环保、水能、人力资源培训等11个优先领域。每个合作领域由两个国家牵头，其他国家派员参加，欧盟委员会发挥协调员作用。在此基础上，由国家代表组成高层决策委员会，每年召开两次会议，指导流域国家开展包括减污、防洪、水资源利用与保护、航运等经济社会发展多领域的合作和综合开发，帮助多瑙河地区欧盟成员国加快融合进程，缩小欧盟成员国间的差距。
3.建立对口帮扶机制。欧盟执行的《2007—2013年欧盟结构政策》包括提高欧盟其他地区的区域竞争力，重点在于建立欧盟成员国间的对口帮扶机制。在欧盟区域层次上，每个成员国都要选择一些地区作为提高区域竞争力的重点扶持对象；在国家层次上，成员国要按照欧洲促进就业战略的要求，选择失业率较高的国家作为援助对象。
（四）完善的法律法规制度
1.制定完备的法律制度。作为一个超国家组织，欧盟创造出一整套不同于国内法和国际法的独特法律制度，用于指导和规范欧盟国家间区域协调发展。1991年12月11日，欧共体马斯特里赫特首脑会议通过《欧洲联盟条约》。这标志着欧洲经济与货币联盟和欧洲政治联盟的成立，为欧盟区域经济协调发展提供了法律保障。随后，欧盟陆续出台了一系列涉及财政税收、产业发展等法律法规，重点推进各成员国加强经济合作、落实欧盟的发展方针和政策等。欧盟成员国还制定物权法、合同法等促进区域经济协调发展的法律制度。这些法律制度为欧盟实现区域经济协调发展提供了法制化的保证。
2.规范的行政法规。欧盟在筹集、管理、使用等方面对区域发展基金做出了一系列规定。在区域发展基金筹集方面，欧盟规定成员国每年要上缴本国GDP的1%资金作为欧盟预算经费来源，并将40%的欧盟预算经费用于推进区域协调发展。在区域发展基金使用方面，欧盟制定了严格的项目报批程序，规定应依托成员国提出并经欧盟认可的项目规划来使用基金：第一，各成员国、各地区在各自的区域发展规划基础上，按照欧盟区域政策确定的原则，提出申请基金资助的区域发展项目规划。第二，被欧盟确定为受援国和地区的政府与欧盟委员会就项目规划进行谈判，争取将规划纳入共同体支持框架中。第三，欧盟批准实施共同体支持框架中优先项目的操作规划，并按基金援助标准确定项目援助经费。成员国和地区要提供相应的项目配套资金。第四，按照欧盟总体目标要求及各成员国、各地区提出的具体发展指标和优先援助项目规划，欧盟委员会对援助项目的实施过程进行监督，并定期对项目规划进行全面评估，提出不得瞒报、要有伙伴制、不能取代公共支出、需有融资方案等区域援助要求。
二、启示
欧盟促进区域经济协调发展的做法，对我国完善区域经济协调发展制度、解决区域发展不平衡问题有一定启示。
（一）建立健全区域协调管理制度
1.设立国家层面的区域协调专门机构。我国实现区域经济协调发展涉及经济发展、就业保障、资源环境、教育医疗等多方面，需要系统规划，从多个方面综合治理，这就离不开强有力的中央管理机构。因此，中央政府要在促进区域经济协调发展中发挥主导作用，应成立专门的管理机构，统筹负责领导、组织、协调涉及区域经济协调发展的产业政策、发展规划、基础设施、社会保障、生态环保等事项，并监督相关政策执行情况，确保区域开发和援助计划的顺利实施。同时，创新协调管理制度，建立多部门、多层级的联席会议机制，负责调动各方面的积极性，从而形成共同谋划、多方解困、集体推动的协调管理体制。
2.建立相应的管理体系。各级政府要健全区域合作交流的组织机构，建立负责日常联络和组织工作的协调机制，搭建区域内各行政区首长和相关层面的沟通交流平台，完善定期协商交流机制，引导形成区域内的自协调系统，及时谋划重大事项和解决突出矛盾。各级政府要鼓励在国际间、地区间、城市间建立多层级、多形式、多目标的区域合作组织，逐步健全区域合作组织的规章制度，发挥区域合作组织在沟通协商、组织协调等方面的作用。区域合作组织要提高管理水平，建立健全信息交流互动平台，为政府、企业等主体提供决策服务。依托高校、科研院所、社会团体等组织机构建立各种专业咨询委员会和社会监督机构，创新区域经济协调发展服务机制，保证专业、高效、规范的组织实施。
（二）深化财税体制改革
1.规范财政转移支付制度。我国要加大一般性转移支付力度，减少专项转移支付规模，改变一般性转移支付规模偏小和专项转移支付名目繁多的状况。财政资金要结合主体功能区建设，向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等经济基础薄弱、生态环境脆弱的地区加大倾斜力度，重点加大重大基础设施支持力度和加强教育培训力度，推进交通、能源、水利设施建设和提高劳动者素质，培育欠发达地区的自我发展能力，增强欠发达地区政府提供公共服务的能力。 2.推进税收制度改革。进一步推进增值税改革，促进税收由生产型向消费型转变，减少地方政府不顾资源环境条件、盲目发展重化工业的冲动。深化资源税费改革，提高资源税和资源补偿费标准，建立起平衡资源输出地和输入地利益关系的补偿机制，强化资源节约和生态环境保护。 3.积极探索建立生态补偿机制。以生态环境补偿激励机制为切入点，建立一整套行之有效的与全国主体功能区规划相配套的财税政策，形成资源和生态环境补偿激励机制。建立完善的生态环境质量及对区域间影响的评价体系，逐步形成以“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”为基准的市场化生态补偿机制。探索流域水污染长效治理机制。运用财税手段，完善流域生态补偿机制和跨界水污染的赔偿机制。加强利益相关方参与，建立违约的财税约束机制。 4.成立促进区域经济协调发展基金。欧盟区域政策之所以取得成功，主要在于其区域政策有强大的财政支持。应参考欧盟扶持各类基金的做法，设立国家级区域发展扶持基金，加大对落后地区基础设施、教育文化、医疗卫生、环境保护等方面的资金投入，培育壮大当地优势产业，增强落后地区的自我发展能力。
（三）探索形成区域互利机制
1.建立健全区域合作机制。在保持适度竞争的基础上，各级政府要以自愿、互利、共赢为原则，创新区域合作方式，探索建立区域经济合作协调机制，在经济、技术、人才等领域开展形式多样的区域经济合作。政府、中介机构等要创建区域合作服务体系，促进企业特别是跨地区、跨行业企业在区域合作中发挥资本、技术、管理、人才、信息跨地区转移、扩散和组合的作用。积极推动建设非政府组织沟通交流体系，充分发挥中介组织、社会团体等在促进区域合作中的桥梁和纽带作用，增强合作机制的多元性和灵活性。创新自由贸易区管理体制，加强与周边国家、地区的双边或多边区域合作，拓展深化合作领域，推进金融、贸易、投资、交通、运输等领域服务便利化。
2.完善区域互助机制。强化发达地区对欠发达地区帮扶的责任意识，促进发达地区采取多种方式、多种渠道加大对欠发达地区的对口支援力度，特别是对边疆地区和少数民族地区的帮扶力度。发达地区要创新对口帮扶方式，改变传统给钱给物的方式，转向培育产业、加大基础设施建设、改善民生环境等方式，通过加大产业援助、技术援助、人才援助、管理援助的力度，将外生援助转化为内生动力，帮助欠发达地区形成自我发展的造血机制。中央政府要在金融、财政、产业等方面实施优惠政策措施，鼓励各种资金进入欠发达地区投资生产，以促进欠发达地区的加快发展。
3.建立合理的利益分配机制。积极探索建立合理的利益分配与成果分享机制，强化跨地区投资、产业转移等重大事项利益分享的政策安排和制度设计，加强先导区产业转移利益共享政策、排污权跨区域跨产业调剂交易等制度研究，逐步形成指标健全、权重合理的较为完善的分配体系。
（四）进一步完善相关法律法规
1.积极开展立法研究工作。健全法律法规体系是深化区域合作的重要保障。各级政府、专家学者、社会组织应按照优化空间布局、明确主体功能、体现比较优势、理顺区际利益关系和打破垄断、破除封锁、扩大开放、促进协调的理念，积极推进土地、金融、产业、人口、财税等方面法制体系的研究，促进区域经济协调发展的有关条例、管理办法等法律法规的设立。在区域政策的制定、实施、监督、评估等环节，政府要以法规条例形式进行规范，保证区域政策的制定与执行。
2.清理不适宜法律法规。各级政府应梳理有关法律法规和制度规定情况，清理不利于或不适应促进区域经济协调发展要求的法律法规，特别是逐步清理废除造成城乡二元结构的法律制度，打破行政壁垒与市场分割，促进人力资源在全国范围内的优化配置，保障全国统一大市场的构建。
参考文献：
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（责任编辑：张佳睿）
