摘要企业员工持股制度自上世纪80年代中期引入我国以来取得了巨大的发展，其对企业员工的激励作用，对企业效益的提高作用以及缓和劳资双方矛盾作用已经得到现代企业的广泛认可，但我国员工持股制度的立法建设却没有跟上实践的脚步，对于员工持股制度在我国的发展造成了不小的阻碍。在本文中笔者便试图通过追寻我国员工持股制度立法踪迹来为未来的员工持股立法设计提供一些思考及建议。
关键词员工持股 立法发展 立法模式
中图分类号：D922 文献标识码：A
员工持股制度自上世纪50年代以来，在西方社会取得了巨大发展，而员工持股制度给企业带来的人事激励以及绩效提高方面的作用已被广大企业所认可。80年代中期，员工持股制度开始引入我国，到1993年股份制企业试点改造，中国企业的员工持股实践开始大规模发展，为我国社会主义市场经济建设做出了巨大贡献。但是，伴随着我国员工持股制度的引进，诸多问题逐步暴露，比如说相关法律法规的缺失。虽然现在我国关于员工持股制度的相关法律和部门规章已逐步跟进，以求规范，但仍有待在理论和实践中进行检验和完善。
一、我国企业员工持股制度立法发展进程
在我国，伴随着员工持股制度的发展，相关的立法也在不断跟进，我国的员工持股制度立法走过了鼓励探索、全面推行、规范整顿、再次探索四个阶段。
（一）起步探索阶段（1984年-1992年）。
1984年，国家体改委在城市经济体制改革试点工作座谈会的《纪要》中指出，允许国有小企业职工投资入股，年终分红，拉开了我国关于员工持股制度立法的序幕。 1987年，十三大报告提出支持企业股份制改革，在中央政策的支持下，我国员工持股实践如火如荼地发展起来，也推动了相关立法的发展。但由于是探索起步阶段，这一阶段的立法主要以国务院的指导性意见以及地方法规为主。如《上海股份企业暂行办法》、《大连市城镇集体企业实行股份制试行办法》等，它们大部分引入了职工内部股的概念，也就职工可以出资入股作了简略规定，但缺乏可操作性规定，且各地做法极不统一，也在一定程度上限制了员工持股制度的发展。豍
（二）全面试点阶段（1992年-1998年）。
1992年，党的“十四大”提出了建立社会主义市场经济体制的目标，国有企业股份制改造全面试行，与之相伴随，职工持股也得以全面推行。1992年5月，国家体改委、国家计委、财政部、中国人民银行、国务院生产办公室等五部委联合发布《股份制企业试点办法》，允许“定向募集”的“内部职工股”试点；而同时发布的《股份有限责任公司规范意见》中，也有以募集方式设立的股份有限责任公司可以向公司内部员工发行部分股份的规定。这一阶段，各地在股份制试点中表现出了空前的热情，定向募集方式设立的股份公司急剧增加。但由于此时正处于股份制改革初期，不少地方和企业不认真贯彻执行有关规定，超范围、超比例发行内部员工股，一些地方还出现了非法交易，干扰了股份制试点，影响了证券市场的健康发展，诸如此类现象严重地扭曲了职工持股制度的本来而目。为了规范公司制度改革，1993年7月国家体改委发出了《关于清理定向募集股份有限公司内部职工持股不规范做法的通知》，要求对定向募集公司内部员工持股的不规范做法进行清理整顿，并于1994年6月发出了《关于立即停比审批定向募集股份有限公司并重中停比审批和发行内部职工股的通知》，暂停了员工股的发行工作。
（三）规范整顿阶段（1994年-2005年）。
这一阶段开始的标志是1994年我国《公司法》的出台，虽然新《公司法》并没有提到员工持股问题，但各地根据实践的需要，仍在进行员工持股探索，并有星火欲燎原之势，而且各地都制定了员工持股的办法，如: 1994年上海市的《关于公司设立职工持股会试点办法》以及1997年《深圳市国有企业内部员工持股暂行规定》等，这些规定和办法在总结本地区本部门员工持股实践和借鉴国内外的经验和做法的基础上进行了完善，对于规范、发展我国员工持股制度起到了积极的指导作用，也为今后的员工持股统一立法奠定了良好的基础。但后来由于内部职工股的社会化问题和在二级市场的暴利效应，员工持股在社会上造成了极大地负面影响。在1998年11月25日，中国证监会发布《关于停止发行公司职工股的通知》，规定股份有限公司公开发行股票不允许再发行公司职工股。于是，轰轰烈烈的员工持股制度的立法开始进入了曲折的发展阶段。
（四）再次探索阶段（2005年至今）。
2005年10月《公司法》的修订为我国员工持股制度的发展带来了转机。修订后的《公司法》在资本制度、回购公司股票和高级管理人员任职期内转让股票等方面均有所突破，上市公司实施股权激励的法律障碍得以消除。2005年8月，中国证监会和国资委、财政部等五部委联合推出了《关于上市公司股权分置改革的指导意见》指出，完成股权分置改革的上市公司可以实施管理层股权激励。2005年11月，中国证监会发布《上市公司股权激励规范意見》（试行），对规范上市公司实施股权激励的程序和信息披露进行了开创性探索。2006年1月1日中国证监会于颁布的《上市公司股权激励管理办法（试行）》正式生效，这一重要法律文件的出台立刻对上市公司建立、健全激励与约束机制起到了巨大的促进作用。为了规范国有控股上市公司股权激励行为，2006年9月，国资委、财政部颁布《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》，具体规定了股权激励的适用范围、限制条件、遵循原则、拟订股权激励计划的主要内容以及申报、考核、管理程序。豎之后证监会在2008年发布了1、2、3号股权激励有关事项备忘录，对上市公司的股权激励方案的激励对象范围进行了进一步规范。一系列法律法规的出台为我国员工持股制度的创新发展注入了新的活力，迎来了员工持股实践新的春天。
二、我国企业员工持股制度立法的不足
问题总是伴随着发展出现的，在在立法层面，我国员工持股制度缺陷主要表现为以下两个方面:
（一）立法技术方面的缺陷。
有关员工持股制度的立法技术存在两大不足:
1、立法层次低，相关法规效力不足。
迄今为止，有关这一制度的规范性文件都停留在中央部委或地方政府规章上，尚无经由人大途径发布的正式立法。而我国的《公司法》、《证券法》虽然在资本制度、回购公司股票和高级管理人员任职期内转让股票等方面均有所突破，为上市公司实施股权激励的实施奠定法律基础，但在对员工持股制度却也没有作出直接的，具体的规定。虽然员工持股制度不必要出台单行立法来对其进行调整，但是在国家法律中加入相关条款来统领司法解释，行政法规的制定还是必要的。
2、各有关规范性文件对职工持股的规定都过于简单、零散，缺乏系统的法律性文件。
现今我国的关于员工持股制度的规范性文件主要散见于国资委，证监部的相关法规，通知以及指导意见中，但大多是针对员工持股试点改革出现的单一问题所作出的应急性规定，或者规定的内容较为简单，只涵盖员工持股制度的某一方面内容，而未能以一个较为完整、系统的法规来指导和规范员工持股制度在我国的发展。当然，这也是我国员工持股制度立法处于再次探索阶段所致，新问题的不断暴露也难以让政府部门出台一个系统的规范性文件。
（二）立法内容方面的缺陷。
立法内容方面的缺陷主要有:
1、职工股份的取得方式及税收问题。
目前，我国购股资金来源比较单一，主要采取“个人出资(集资)为主”的方式，但这一方式显然不符合我国国情，导致购股资金不足，阻碍了我国职工持股制度的继续推行。此外，在其他金融机构能否向员工持股计划提供借贷、职工和金融机构因职工持股而获得的股份分红和利息收入如何纳税等等方面，我国现行法律法规可以说依旧是一片空白。因此，我国对相关利益各方的金融税收激励可以说是严重不足，这也直接影响了职工持股的发展。
2、员工持股纠纷问题。
对于在企业章程中未对员工持股制度作出相关规定的企业，在持有本企业股份或者股权的职工因工作变动，税收问题等各方面原因与企业发生纠纷时，我国法律缺乏相关的规定来对其进行调整，导致了纠纷产生时无法有效通过司法手段来进行解决，有些纠纷即使进入到了司法诉讼程序，也因为法律法规的缺失而难以得到公正合理的判决。比如2003年华为公司与其持股员工之间因员工股回购价格产生的纠纷便是如此。
三、立法思考及建议
（一）在相关法律中引入职工持股规定。
员工持股行为毕竟是一种资本社会化的股份制形式，其与公司和公司法有着不可割裂的联系，必须将其纳入《公司法》的调整范畴。在《公司法》、《证券法》中确认员工持股制度，不仅可以为制定相关法规、规章、制度提供依据，也可以为员工持股提供更强的法律保障，有助于强化各地推行员工持股的信心。此外，我国对于员工持股所得的税收问题并没相关法律规定，也无相应的税收优惠政策，可以说在一定程度上限制了我国企业员工持股制度的发展。在这方面我们可以参照员工持股制度发展较好的美国立法模式，在税务法律法规中对相关问题做出明确规定，并对实行员工持股的企业给予一定的税收优惠。这一方面可以规范企业员工持股的税收，调整财富分配，另一方面还可以促进员工持股制度实践的发展。
（二） 制定一部员工持股单行法规。
回顾我国的员工持股立法，国家相关部门制定的规范性文件，或者随着《公司法》的生效失去了法律效力，或者干脆停止了员工持股制度的推行。而各个地方、各个行业出台的规定，除了一些原则的规定比较一致外，具体规定各不相同，甚至相互矛屑，不仅影响各地区、各部门的员工持股实践，也严重影响国家法制的统一。为解决当前员工持股无法可依的问题，抓紧制定一部系统的员工持股单行法规已经成为当务之急。从现在的情况来看，有必要在总结这几年员工持股实践的经验教训的基础上，由国务院出台一个《企业内部员工持股管理条例》，将《公司法》中的原则性规定予以细化。
（三） 做好相关法规的协调工作。
首先，应做好公司法、证券法、劳动法、工会法以及税收、社會保障、国有资产管理等方面法律法规之间的衔接、配套和统一，提高制度运作的效率。再次，对各地的职工持股立法进行清理，消除根本的冲突和矛盾，再结合实际予以规范。最后，职工持股立法还必须尊重“自治立法”的地位。职工持股制度中诸如企业是否需要推行职工持股等未被法律法规所明文规定的事项，应由职工和企业自行决定，不宜作强制性规定。否则，容易产生消极甚至抵触的心态去应付法律，损坏职工持股制度的应有的功能。□
（作者：中南财经政法大学本科生，研究方向：公司法、证券法）
注释：
1李伯侨、林碧艳.股份公司职工持股制度立法研究.法学研究.1999年第三期.
2杜小勇.论员工持股的理论渊源与法律制度的完善.北大法律网.网址：https://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=47360&Type=mod 2011年2月19日访问。
参考文献：
[1]杨欢亮，王来武.中国员工持股制度研究.北京大学出版社，2005年第一版.
[2]陈文.股权激励与公司治理法律事务.法律出版社，2005年第一版.
