内容提要 近些年来，城市低保制度在缓冲改革冲击，保障社会稳定上发挥了相当重要的作用。但随着低保制度覆盖面的扩大，其在基层的实践中也产生了诸多问题，并影响着低保制度的进一步推进和其正功能的有效发挥。低保制度在基层的实践形态究竟如何？其发生偏差的根源到底何在？在基层的实践中怎样不断完善低保制度？亟待关注城市低保在基层的实践。
关键词 低保制度 社区 政策效应
作 者 1姜浩然，辽宁社会科学院社会学所研究实习员。（沈阳：110031）2杨肖光，复旦大学社会发展与公共政策学院博士生。（上海：200433）
城市居民最低生活保障制度（简称“低保”）是中国社会保障体系的重要组成部分，也是“社会安全网”的底线。1993年上海率先建立城市居民最低生活保障制度，迈出了中国城市低保改革的第一步；1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）则意味着中国城市最低生活保障进入了制度化、规范化发展的时期。城市低保制度发展至今的10余年，也是中国城市国企大规模改革、城市贫困人口大量涌现的10余年，因此，城市低保制度对于缓冲改革冲击，确保社会稳定发挥了至关重要的作用；但我们也不可因此忽视其在基层实践中的问题。
一
以往关于城市低保制度的研究总体上包含以下几个方面：一是与经济学、贫困理论相联系的研究，这类研究关注城市贫困程度的测量、贫困线的界定以及贫困群体的划分，以期科学测定低保群体的界定标准及其保障水平，为政策的制定提供基本理论依据。［1］二是与财政理论相联系的研究，这类研究从公共财政、政策的视角出发，结合经济水平与社会形势，探索合适的低保金筹资渠道与补偿方式。三是关于完善低保制度的指导思想与相关改革理念的研究，这类研究主要关注低保制度的理念、价值取向；比较一致的看法是，低保制度的改革与完善应该依循“适度救助”、“促进再就业”、“配套改革”等基本理念。四是近年来出现的建立在国际比较基础上的低保制度的研究，这类研究从社会救助制度的思想渊源出发，从国际社会政策争论的视角着手，试图对以城市低保制度为代表的中国社会救助制度进行全面评估，并探讨其对正在形成的新的社会福利模式的可能影响。［2］
毫无疑问，现有的研究无论是理论探讨还是实践总结，都对中国低保制度的改革与发展有着重要意义。然而，这些研究的视角大都偏向宏观与总体的研究，而在微观操作层面上的研究相对不足。我们知道，一个制度构想和理论体系无论如何完善，一旦置于基层的实践，其运作逻辑便会与当下的具体情境（如中国丰富的关系型社会网络）产生微妙的联系；而如果我们不注意观察这种基层的实践以不断调适制度构想和理论体系，当非预想的基层实践出现并不断稳固化，其必然会冲击我们美好的预设，甚至是完全破坏。因此，本文试以自下而上的视角，重点关注城市低保制度在操作层面中的问题和对策。
由于辽宁是城市化水平相对较高且国企高度集中的老工业基地，这10余年来与改革相伴的城市低保问题尤其突出，因此，笔者将研究重心放在辽宁某资源枯竭型城市的一个基层社区①中，力图通过对这一典型样本的调查，发现社区中有关低保的初级申报、审核等过程中一些不可忽视的相对普遍的问题，并寻找根源，探索有针对性的解决思路。
二
“应保尽保”是低保制度的一个重要原则，也是衡量一个地区低保工作的重要标准。1998年以来，国企改革力度加大，当低保制度的出现与发展伴随着城市贫困人口的大规模涌现，在“应保尽保”政策和国企改制的双重作用下，城市低保的覆盖面开始了一次大范围、大幅度的增长。随着1999年《条例》的颁布，全国享受低保的人数从不足500万人在随后的两年内连翻两番，2002年即跃升至2000万人以上，并至今稳定在这个水平之上。［3］
低保制度覆盖面扩大的积极作用无疑是显著的，对于缓解改革的冲击、保障困难家庭的最低生活、维护地区稳定起到了重要作用。但同时，它也产生了不少政策效应上的负面影响，主要体现在对居民申请低保的过度激励上，出现了较为普遍的居民想方设法争办低保的现象，一些非正规就业、隐性就业且收入不少的家庭挤进了低保户的行列，给当地低保的资金管理造成了很大压力。此外，由于笔者所调查社区的居民大多来自单位体制最为发达的国有大中型工矿企业，当计划经济时代形成的庇护型单位体制在企业层面被打破后，这时出现的社区和低保便成为突然无助的下岗贫困人群新的依靠力量。然而，在对全能的单位体制依赖的心理惯性影响下，很多居民却因此将低保视为理所当然的福利。同时，由于当地生活水平较低，每月100多元的补助也能解决一些生活问题，因此又有些人直接将其视作一项维持生活的收入来源，不再积极设法摆脱贫困；也因此，能够争办到低保的象征意义从“低微”转变成了“荣耀”。更为严重的是，由于只上不下的“福利刚性”现象的存在，即低保资格批准容易取消难，低保人数居高不下（当然，城市贫困人口在一定程度上增多的趋势，确也产生相当影响）。
除了政策效应上的这些负面影响，由于社区是低保管理的第一层，也是整个制度体系中最重要的环节之一，低保申报、核实、初审工作就是由为数不多的社区工作者完成，在笔者所调查的条件比较落后且低保人数众多的社区中，管理问题也十分突出。主要表现在3个方面：
1. 操作性问题
低保资格的审核是一个普遍的难点，目前在低保资格的认定上，主要参照的标准是家庭中的人均收入是否低于政策规定标准，以及家庭中的劳动人口是否下岗、残疾、患重大疾病。②对于这些标准的认定，由于原则上是以单位或医院出具的书面证明为准，社区干部的实际考核仅作为参考因素，因此很多居民便围绕这些标准做起文章，设法使自己进入政策许可的范围。
拆分户籍是笔者所调查的社区里一些居民常用的策略，其目的是将户口中有退休金的老人与下岗或失业的子女分别立户，从而造成其子女一方家庭总收入的不足，以获取低保。通常情况下，户口并不能随意拆分，所以当地居民往往通过与派出所的工作人员拉关系来实现其目的。与拆分户籍类似的还有假离婚，通过这种策略，造成单亲家庭，由无收入或收入较低的一方抚养子女，从而获取低保。当然，进行假离婚以获取低保的家庭大多出于无奈，而对于本已贫困的家庭，当婚姻再没有了法律的保障，“弄假成真”的离婚现象便时有发生。如果说上面的分户口、假离婚行为还合乎规定的话，那么还有一些人就是直接伪造虚假证明骗取低保资格了。由于低保资格的认定需要书面证明，部分居民便通过关系，在单位开具虚假的失业证明，或者在医疗部门开具虚假的病残证明，对于这些造假问题，社区工作者即使有所怀疑，但迫于人情或其他方面的压力，通常也不了了之。
可见，关于低保资格标准的审核关键还在于对家庭困难程度的判断上，也就是所谓“隐性收入”的问题。但是，由于下岗工人的再就业大多是在私营企业或是非正规就业，收入的波动较大，往往很难找到正式的依据证明其真实的收入情况。因此，当不得已采取一些硬性的评估标准进行区分时，往往也把一些真正困难的家庭排除在外。在这种情况下，社区干部只能通过其他的方式来补偿。
2. 规范性问题
社区低保管理的不规范、不透明也是低保工作中有待解决的问题。从信息管理系统来看，笔者所调查的街道直到2005年才实现全部社区的微机办公，之前的工作文件、表格等均为社区工作者手工操作。这种信息管理方式的随意性较大，既影响了工作效率，也不利于有关方面的检查、监督，给一些不规范的行为提供了便利条件。当然，实现微机化办公也只是完善信息管理系统的第一步，目前街道和社区内部关于低保的相关信息还未达到高度整合，单纯办公条件的改善并不能对人为因素进行有效控制。
基于上述分析，在诸多可操作性行动中，关系无疑是最重要的资源，社区干部无疑是非常关键的人物，低保审批过程中的不合规范再次反映了这点。由于社区低保人数众多，不少条件接近低保资格的“边缘”家庭便开始尽量和社区干部拉关系，使得低保审批对于社区干部来说成为一件有利可图的事情。尽管社区干部只是负责向街道申报家庭申请，并没有实际的审批权力，但申报权也足以使居民和社区干部“搞好关系”。于是，上报的人数大幅增长，在政策相对宽松的时期，一些可批可不批的家庭便由于“好关系”而得以享受低保待遇。同时，也正是由于社区干部没有审批权，对这些违规行为的监督约束机制相对较差；换句话说，由于此类行为的违规成本非常低，这样也使得不规范的行为经常出现。
3. 工作者素质的问题
社区工作者是社区内低保管理的直接操作者，他们自身的因素对低保政策的实施影响相当大。目前，虽然经过两次改选，社区干部整体在年龄、学历上有所改善，但社区干部的素质仍参差不齐；加上社区工作者的收入相对较低，不少人不能以正确的态度面对低保工作。具体表现为：一方面他们对于低保申请中的繁琐的走访、劝说工作感到厌烦，对少数居民的纠缠甚至是威胁感到畏惧；另一方面又觉得低保审批似乎有利可图，不能对申请者做到一视同仁、公平对待，从而影响了政策的有效贯彻。
三
尽管我们说，如果不关注基层实践的走向，一个好的制度预设的结果可能截然相反，因此必须关注基层的实践；但在此基础上，一个相对完善的制度设计首先是必须的，从而尽量减少其在基层实践的偏差。
1.在“应保尽保”原则上进行灵活的制度设计
当前，判断低保资格的标准过于简单、刚性，未能设计出不同结构贫困家庭人均最低生活费的不同标准，更没有进一步去研究例如单亲家庭、老人、儿童、残疾人等不同贫困群体最低生活救助的实际需要。因此，需要在考虑家庭收入水平的基础上，设计一种可以客观体现救助对象的家庭特征或者本人特征的、有差别的救助金辅助衡量标准或附加条件。例如，在附加条件中，可设劳动能力、家庭人口、残疾与疾病等常量。最低生活费的发放标准，则可根据家庭收入的基本条件和其他附加条件予以确定。相对有弹性的制度设计有利于发挥社会救助制度公平分配的社会效用，提高保障效率与水平，也能够避免宽松的保障标准对争办低保行为的不适当的激励。
再则，需要建立健全相关配套制度，多管齐下，摆脱对低保制度的过度依赖。一方面，对实际受保人的救助要系统化，在就医、住房、子女教育等较大的生活支出方面给予定期的或临时的救助，已经有的配套措施要落到实处。另一方面，涉及低保工作的相关部门（如劳动、工商、金融、教育、卫生、司法等部门），也要建立配合协调机制，以期实现资源整合及职能融合，从而保证最低生活保障对象的妥善安置。
2. 改善硬件手段，尽量控制人为因素
建立完善的低保信息管理系统，将社区、企业、上级主管部门等与城市居民最低生活保障工作相关的各方都纳入其中，定期或随时在网上发布信息，实现信息共享。信息系统的数据应定期更新维护，以便随时掌握受保人的实际收入状况，真正做到动态管理，使低保户有进有退。低保信息管理系统的建立是一项长期的系统工程，完善的系统需要整合用工单位、财政税务部门、街道社区、金融系统、信息管理部门等多方面的关系，需要有计划地逐步推进。当前低保管理中的最大问题是隐性收入的识别问题，因此应该把对居民实际收入情况的信息收集作为系统的突破口。
3. 强化管理，提高违规成本，预防违规行为的发生
要创立一整套与低保制度相配合的行政法规与法律监察制度，在有条件的情况下也可以试行有关低保的投诉与行政复议制度。即，城市居民在申请低保没有获得批准时，可以向上级机关提请行政复议。从事行政复议工作的人应该是专业社会工作者，至少要接受过社会工作的专业培训。低保工作事关弱势群体的切身利益，所以一定要给他们一个宣泄疑惑与不满的正式渠道，然后再以社会工作的方法和技术去进行疏导和化解。例如，如果申请者对行政复议的结果仍然不满意，他们还可以提起行政诉讼。
由于社会救助管理机构并非执法机构，特别是对企业的用工行为和出具虚假工资证明没有约束力，因此，当社会救助管理机构需要对申请对象提交的工资证明的真实性进行核实时，劳动监察部门应该给予必要的协助。同时联系经委、工商管理等部门，争取把企业履行社会责任的状况纳入衡量企业诚信的指标体系中。此外，要进一步加强群众监督的力度，向全社会公布低保欺瞒行为的举报电话，也可以在民政部门的网站中设立举报网页，实现网上举报。
4. 人力资源管理与培训
为了避免社区工作者与居民之间的熟识关系对低保申报工作的影响，应该适当改变低保家庭情况调查、审核的工作方法。家庭情况的调查与判断应由街道或街道以外的工作者负责、社区管理人员进行协助，以避免由于社区管理人员自身关系所带来的各种人情现象。
还应加强对低保管理人员的职能培训。业务方面的培训内容要涉及与低保有关的政策、法规的学习和掌握，同时注重现代社会工作理念与方法的培养。平等、助人的理念有助于摒弃恩赐观念及官僚作风，提高社区居民的向心力和凝聚力，真正把低保制度落到实处。
最后，还应该对居民的保障救助观念进行正确引导，树立与市场经济相适应的劳动观念，正确认识低保的作用，打消依赖心理，培养开拓精神，以诚实劳动实现真正意义上的脱贫。
注释：
①“社区”一词在国内不同地区含义有所不同，这里的“社区”是指在辽宁省内某市的街道办事处下辖的“社区居民委员会”组织，下同。
②笔者所调查的城市最低生活保障线定为156元，按照这条保障标准，凡是该市城市居民，其个人收入低于156元或者家庭总收入小于家庭人口总数与156元的乘积，都可进行申报，低保金的发放实行差额保障。
参考文献：
［1］唐钧.中国城市居民贫困线研究.上海：上海社会科学院出版社，1998
［2］尚晓援.中国社会安全网的现状及政策选择.战略与管理，2001（6）
［3］全国城市低保覆盖面统计.中国统计年鉴23章23-30节. http: / tjsj / ndsj / 2005 / indexch.htm
编辑 李 梅
