[摘要]传统公共经济学从社会福利最大化角度出发，认为公路应采用税收制度免费提供；但目前全球范围内对公路采取费收提供制度这一事实与传统理论严重相悖。本文以效率和公平为标准，对公路产品进行了全面的经济学分析，认为单位成本社会福利和公平性是决定公路产品采取何种提供制度的关键变量。
[关键词]税收提供制度；费收提供制度；单位成本社会福利；公平
[中图分类号]F294.3 [文献标识码]A [文章编号]1002－736X(2007)05－0092－04
一、公路产品的经济学属性
公路是一种典型的准公共产品，具有排他性、非竞争性和外部性等经济学特点。公路产品具有排他性是因为可以人为地设置排他设施，如修建栏杆、关卡等，阻止部分车辆、行人的通行，这在技术上是完全可行的，至于是否合算，那是效率方面的问题，留待下文分析。既然公路具有排他性，那么就具备了收费的条件，从这一点来看，公路是可以通过市场收费来提供的，因为收费可以弥补企业的成本。但公路产品的另外一个特性即非竞争性(不发生拥挤的情况下)又决定了公路产品不能收费。因为公路一旦建成通车，通行1辆车与10辆车对道路的使用影响不大，所以从效率角度考虑，应该让尽可能多的车辆通行，而不应该利用收费制度来阻止车辆的通行，这正是传统理论不主张收费的理由。但是如果公路免费提供的话，政府只有利用征税的方式来筹资修路了，而征税也有一个合意性的问题，不合适的征税政策可能带来效率的损失和公平的失衡。如果过渡征税，则可能产生超额负担，带来效率上的损失，另外还有征税的直接成本和征税过程中的其他管理成本。所以说，传统理论并不是尽善尽美的，其主要问题就是忽视了征税本身可能带来的一系列成本。除了排他性和非竞争性之外，公路产品还具有外部性的特征，包括正外部性和负外部性。在公路产品的使用过程中，不但车主可以受益，而且还由于公路的开通使公路两侧的土地升值，带动相关产业、相关地区和整个国家的发展，这些都是公路产品的正外部性。但公路产品也具有负外部性，例如修建公路可能会侵占良田、破坏生态、污染环境等。不过总体而言，公路的正外部性占主导地位。正是由于公路产品具有正外部性且占主导地位，使得如果采取向车主收费的筹资制度提供公路就可能会产生公平问题，因为车主的这部分收益不能内部化，所以公平问题是我们考虑公路是否应该收费问题的另一个应该重点考虑的方面。
从上文的分析我们可以得出一个初步的结论，公路产品的一些特点如排他性，决定了公路可以通过费收制度提供，而另一些特点(非竞争性和外部性)则决定了公路产品不适宜通过费收制度提供，即只能由政府通过税收制度来提供，但无论是费收制度还是税收制度都会对效率和公平产生一定的影响，也就是说不可能达到最优状态。为此，本文将以效率和公平为标准，对公路费收制度和税收制度作全面的分析，比较它们各自的利弊，进行权衡取舍，从而作出合理的公路提供制度选择。
二、公路产品提供制度的效率分析
效率始终是经济学的核心问题。关于效率的标准有很多种，比如社会福利最大化标准、社会剩余最大化标准、帕累托效率标准等。本文拟采用社会福利最大化标准对公路产品的提供效率进行分析，也就是要使公路产品的生产使用达到边际社会收益等于边际社会成本这一点，从而使社会福利最大化，尽可能满足人们出行、运输和国民经济发展的要求。下文拟用一个模型来对公路收费制度的效率进行分析。
为便于分析，首先对模型作如下五个假设：(1)假设公路产品的使用只产生正外部性，而忽略负外部性。一般而言，公路产品具有正外部性和负外部性。但相比较而言，公路产品的正外部性还是占主导地位的，虽然有一些负外部性，但在一定程度上可以忽略不计。(2)假设在一定区段内，公路产品市场是一个垄断性的市场。就目前我国的公路布局而言，由于地广路稀，在一个区段内，通常都只有一条公路，即便有若干条公路，也由于等级差异造成费率不同，相互之间竞争很小，因而可假设公路产品市场具有垄断性，故而可假定只有一个提供者，即存在收费的可能性，车主除了缴费外别无选择。(3)为便于分析，假设本模型中所有的曲线都是线性的。(4)假设边际私人收益曲线(MPB)呈线性递减趋势。即假设随着车流量(Q)的增加，车主收益以一个固定的数量下降(当然是在不发生拥挤的情况下)。这主要是因为随着车流量的增大，拥挤成本越来越高的缘故。这可从两个角度来理解：一方面是随着车流量的增大，会对公路上行驶的车辆造成不便，从而使车主收益减少；另一方面是公路企业为使利润最大化，必然会降低费率，使支付意愿较低的车主也能使用公路，由于支付意愿越低的车主，其边际收益也越小，所以随着车流量的增大，边际私人收益(MPB)越来越小。另外，为便于分析，假设边际正外部性(MB)呈线性递减趋势，边际私人成本曲线(MPC)呈线性递增趋势。(5)假设边际排他成本为零，即排他成本不随车流量、车型的变化而变化。
首先分析公路产品的边际社会收益(MSB)，进而在坐标图(图中横轴表示车流量Q，纵轴表示边际收益、边际成本和费率)中作出边际社会收益曲线(MSB)。根据边际社会收益的定义，边际社会收益等于边际私人收益加上公路产品的边际正外部性收益(MB)，根据前面的假设条件，很容易作出边际正外部性收益曲线(MB)，边际私人收益曲
其次作出公路企业的边际收益曲线MR，公路企业的边际收益MR就是每通行一辆车企业所获得的收益。由于车主的支付意愿是不一样的，且由于信息不对称，企业不可能对车主支付意愿的高低作出区分，但企业为了更多地赢利，只有被迫降低收费费率，于是公路每增加一单位支付意愿低的车辆通行时，总要从支付意愿较高的车辆那里减少收费，即减少企业的边际收益，故而MR要小于MPB，且呈递减趋势，如上图所示，MR曲线最终与横轴交于Q1点，在此点，边际收益MR为零，而企业总收益最大。
下面我们作出公路使用的边际社会成本曲线MSC。边际社会成本指每通行一辆车，全社会所付出的成本，它等于边际私人成本MPC加上边际负外部性成本。由于已经假定公路产品不带来负的外部性，所以边际社会成本MSC就等于边际私人成本MPC。对于公路企业而言，其私人成本可分为两部分：以部分是修建公路的成本，公路一旦建成通车，该成本固定不变；另一部分是维护成本和由于拥挤造成的时间延误成本，前者随道路损坏的程度与速度而变化，后者随车流量的变化而变化。在不发生拥挤的情况下，假设每额外通行一辆车给公路造成的危害是极小的，
故而可假定维护费用为零。但是一旦车流量超出了公路的负担能力，则道路的损害会迅速加剧，而且还会发生拥挤，此时的边际社会成本随车流量的增大而增大。由此看出，边际社会成本在一定车流量范围内为零，而一旦超出这一范围，则呈线性递增趋势，据此可作出边际社会成本曲线MSC(如上图所示)。另外为了比较不同承载能力道路的效率情况，我们还在上图中给出了两条承载能力不同的公路，即公路产品1和公路产品2，其承载能力分别记为B1和B2。
作出了边际社会收益曲线MSB和边际社会成本曲线MSC后，便可对公路产品的收费制度进行效率分析了。根据效率极大化的标准，有效率点在边际社会收益MSB等于边际社会成本MSC处达到，此时社会福利最大。现以公路产品1为例进行分析：从上图中可以看出，由于公路产品l承载能力较强，MSB与MSCl相交于横轴上，此时社会福利最大，相当于图中三角形OMQo的面积，费率为零，也就是说当社会福利最大时，最优选择是不收费，公路应免费向公众开放。从另一个角度，即公路企业来看，为了实现利润最大化，必然使公路的使用达到边际私人收益MR等于边际私人成本MPC1这一点，从上图中可以看出MR与MPC1相交于横轴上的Q1点，此时的费率为T1，社会福利为OMNQ，。比较OMQo和OMNQ1，容易发现OMQ1比OMNQ1的面积要大Q1NQo，三角形Q1NQo的面积就是由于实行收费制度而造成的社会福利损失。如此看来，为使社会福利最大化，似乎最佳的制度就是不收费，这也是传统经济学的观点。但问题是，假如不实行费收制度，那么只有依靠税收制度，即依靠政府通过征税来提供公路产品，然后免费向所有公众开放。但征税天生就不是那么完美的，同样会带来成本，即征税损失，例如过度征税，不但会造成超额负担，带来效率上的损失，而且还会由于征税的直接成本、征税腐败等问题的存在，使得征税提供公路产品的制度显得不那么合意了。所以关键问题是要对费收和税收提供公路制度的利弊得失进行综合比较，权衡取舍，最终确定合理的方案。
下面我们引入一个评价指标来衡量费收制度和税收制度提供公路的效率，这个指标就是单位成本社会福利，用社会福利与修路总社会成本的比值来表示。哪种制度的单位成本社会福利大，就表明哪种制度有效率。公路提供的总社会成本由两部分组成，即固定成本和变动成本。固定成本指修路本身的成本，对于费收制度和税收制度而言是不一样的，费收制度的固定成本就是单纯的修路成本，以C表示，而税收制度由于可能的征税损失而会带来额外成本，以TLOSE表示，使得其总成本为c＋TLOSE；就两种制度的变动成本而言，由于公路建成通车以后其维护费用肯定要远远小于固定成本，所以即便是通过征税来筹集维护资金，也不会造成很大的征税损失，所以可以近似地认为费收制度和税收制度的变动成本是相当的。以TMSC1．表示税收边际社会变动成本(如上图所示)，以MSC1表示费收边际社会变动成本，则两种制度的社会
等于梯形OMNO1的面积，S税大于S费，但二者可以比较，即处于同一数量级，所以只要比较C＋TLOSE和C的大小即可，下面分三种情况来讨论：(1)当TLOSE很大，即征税损失很大时，有C＋TLOSE远大于C，根据上文分析，显然有s税/C＋TLOSE小于s费/C，即费收制度的单位成本社会福利比税收制度的要大，所以此时最好采用费收制度。此种制度适用于高等级公路产品的提供。(2)当TLOSE不是很大，即征税损失不是很大时，有C＋TLOSE大于C，但二者处于同一个数量级，此时需考虑社会福利变量S，综合比较S税/C＋TLOSE和S费//C的大小。若前者大于后者，即税收制度的单位成本社会福利比费收制度的要大，则宜采用税收制度；若前者小于等于后者，即费收制度的单位成本社会福利比税收制度的要大。一般而言前者只会略小于后者，因为此时TLOSE不是很大，最好还是采用税收制度，因为公路产品具有外部性、公益性的特征。此种制度适用于一般等级公路产品的提供。(3)当TLOSE很小，即征税损失很小时，有C＋TLOSE近似等于C，根据上文分析，显然有S税/C＋TLOSE大于s费/C，即税收制度的单位成本社会福利比费收制度的要大，所以此时最好采用税收制度，此种制度适用于低等级公路产品的提供。
经过以上的讨论，得出一个初步的结论，即对于耗资较大的高等级公路，由于征税损失很大，即税收提供制度单位成本社会福利较小，此时最好是采用费收制度；对于耗资不是很大的一般公路和低等级公路，由于征税损失不是很大，甚至没有，即税收提供制度单位成本社会福利较大，故最好应采用税收制度。当然，一个国家的征税损失取决于其民众的负税能力，在不同的发展阶段，民众的负税能力是不一样的，所以征税损失也是不同的，也就是说我们的结论也同其他大多数经济学原理、规律一样，有它的适用范围，对此应加以注意。不过就我国现阶段的发展水平而言，以上关于公路提供制度的选择还是比较合理的。
以上是对公路产品l的分析，那么对于承载能力比较弱的公路产品2而言，分析过程也是一样的。从上图可以看出，公路产品2的边际社会收益曲线MSB与边际社会成本曲线MSC2交于A点，费率为T2，也就是说即使在不考虑征税损失的情况下，也应该实行收费制度。这主要是由于公路2的承载能力较弱，随着车流量的增大，道路越来越拥挤，维护费用越来越高，即边际社会成本迅速上升，因此为改善交通质量，降低维护费用，最好是采取费收制度来提供公路。
三、公路产品提供制度的公平性分析
上文是从效率的角度对公路产品的提供制度进行分析，但单从效率角度还不足以充分说明问题，下面将从公平的角度来分析公路产品的提供制度。
对于高等级公路而言，比如说高速公路，如果采取税收提供制度，由政府修建免费向社会开放，则会产生不公平问题。下面以一个例子来说明：现假设有一个连接中心城市、城镇和农村的区域公路网，此路网由不收费的一般性道路和收费的高速公路组成。一般性公路单位造价很低，由政府利用税收修建。高速公路造
价很高，由私人投资修建并收取通行费。设有甲、乙二人居住于某城镇，甲必须经常在城镇与农村间往返，乙则经常在城镇与中心城市间往返，城镇通往农村只有一般性公路，通往中心城市则有一般性公路和高等级公路。如果高速公路由政府征税投资修建而不收费，那么乙必定选择高速公路，因为乙既不付费又节约油料、节省时间且增加舒适感。但政府投资修建高速公路，其高昂的费用势必因政府增税而有一部分转移给甲负担，而甲并没有享受高速公路带来的好处，却不得不为此付出成本，所以税收制度提供高速公路产品对甲是不公平的。相比较税收制度，高等级公路的费收制度则基本不会产生不公平问题，因为一是“谁使用，谁付费”的原则本身就很公平，二是即使由于使用者在使用高等级公路过程中产生正外部性，也会比较小，可以忽略不计。所以说对高等级公路产品采取费收制度基本不会产生不公平问题，这与效率分析的结论相吻合，故而对于高等级公路产品采取费收制度最合意。
对于一般公路，如果采取费收提供制度的话，显然会产生不公平问题。这是因为：首先，公众依法向政府纳税，在公路造价不高的情况下，政府理当利用税收修路，免费向公众开放，此时收费显然是不合理的；其次，一般公路产品的消费者大多为收入一般的民众，他们本身就是社会的弱势群体，向他们收费显然有悖公平原则。所以说无论从效率的角度还是从公平的角度来看，对于一般公路最合意的方案就是税收提供制度。
四、公路费收提供制度存在的长期性
通过上文从效率和公平两个角度对公路产品提供制度的分析，得出了对于高等级公路采取费收提供制度，对于一般性公路采取税收提供制度的结论。从效率的角度来看，决定对公路产品采取哪种提供制度的关键变量是单位成本社会福利。当征税损失很大，即税收提供制度单位成本社会福利很小时，应采取费收提供制度；当征税损失不是很大或很小时，即税收提供制度单位成本社会福利较大时，则应当采取税收提供制度。当然，对一个国家而言，不同的发展阶段，民众的负税能力是不同的，经济越发达，民众的负税能力越强，也就是说，落后的国家，经过若干年的发展，民众的负税能力可能增强，即征税损失很小，那时也许对高等级公路也可采取税收提供制度，而不至于造成超额负担，导致效率的巨大损失。但从另一个角度来看，费收制度似乎具有长期性，当经济发展水平提高以后，依据瓦格纳定律，民众对公共品的需求也会增大，原来没有路的地区要求修路，原来路面比较窄的地区要求拓宽，故政府的财政支出也会逐步提高。当支出增加到一定程度后，就可能造成财政紧张，如果继续采取税收制度提供公路产品的话，则同样可能造成很大的征税损失。公路产品采取何种提供制度的关键变量是单位成本社会福利，是政府支出与政府收入水平的相对比较，而不仅是政府收入的绝对水平。所以没有理由认为在经济发展水平较高的情况下，民众的负税能力提高了，就不需要费收制度了，美国、日本、意大利等发达国家收费公路的出现也正好证明了这一点。
从公平的角度来看，对部分高等级公路实行费收制度也是合理的。因为即使经济发展水平提高了，道路发展水平更高、更广，也很难保证路网内所有的道路都是一个等级的，那么对于那些经常使用高等级公路的消费者，付出一定的通行费也是合理的。因为如果这些高等级公路采取税收制度由政府修建，然后免费向公众开放，那么不经常使用高等级公路的消费者就会无端地承担起高等级公路的修建维护费用，这对他们显然是不公平的。所以说，在一定期限内，公路的费收提供制度将与税收提供制度并存，不过随着经济发展水平的提高，收费公路的范围、费率肯定有所变化。
总之，公路产品提供制度的确定不是一个简单的问题，对哪些公路采取费收提供制度，哪些公路采取税收提供制度，要以效率和公平为标准进行综合分析，权衡取舍，最终确定合意的方案。
[责任编辑：王 苗]
[作者简介]郝二虎(1978－)，男，湖北咸宁人，青岛理工大学商学院副教授，经济学博士，研究方向：财政理论与制度创新；陈小萍(1979－)，女，湖北宜昌人，青岛理工大学商学院助教，研究方向：经济法。
