我国党和政府高度重视低碳发展，将其作为重要内容纳入国家经济社会发展的重要战略，大力推动经济与社会低碳转型。为实现2030年碳排放峰值目标，我国低碳发展迫切需要创新手段、完善制度，尽快实现由碳强度目标管理向碳排放总量控制转变。
一、实现低碳发展，亟需建立低碳发展的制度体系
我国低碳发展尚处于起步、探索阶段，近几年实际探索中，我国出台了一些与低碳发展相关的政策法规，但在政策执行和实施上还存在着一定的滞后性，对低碳技术、低碳产品推广与引用和低碳消费等方面的政策支持力度还不够，我国现行的法制、体制和机制还不能完全适应低碳发展的需要，缺乏低碳发展的统领性法规，往往从资源节约、环境保护、生态文明建设等各自相对狭义的领域进行界定和规范，忽略了这些问题之间的相互关联和依存，低碳政策法规“碎片化”问题严重，甚至存在相互抵消的情况。同时我国低碳发展领域的相关法规条文原则性强，操作性差。在管理体制方面，中央与地方间、各部门间管理体制条块分割。管理机制方面，尚未全面建立有效的目标责任制考核机制、监督机制、奖惩机制和公众参与机制。这些体制机制障碍，使我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。
与此同时，我国低碳发展仍面临一些制约因素：一是以煤炭为主的能源结构是我国实现低碳发展的首要制约因素。我国煤炭占一次能源生产和消费的65%左右， 而且这种以煤为核心的能源结构在现在以及今后相当长的时期内都很难改变。二是经济发展方式粗放。目前我国处于工业化和城镇化叠加发展阶段，经济发展方式较为粗放，经济增长依赖能源和资源投入，高能耗产业在国民经济占据重要地位，重化工业发展迅速，水泥、钢材、石化等高耗能行业碳排放水平非常高，导致碳排放快速增长。三是低碳技术总体水平较为落后，低碳创新能力有待提高。低碳技术的落后，严重制约我国经济和重点行业的低碳转型。
为进一步深化低碳试点，化解低碳发展面临的制约因素，迫切需要建立低碳发展的制度体系，推动生产和消费的全面低碳转型。
二、实现低碳发展，必须建立以总量控制为核心的碳排放管理制度
《“十二五”控制温室气体排放工作方案》明确提出要建立碳排放总量控制制度。尽快制定实施控制碳排放总量控制目标，有利于发挥能源消费总量控制、可再生能源与非化石能源发展目标等的协同作用，是推动低碳发展的重要途径，有利于建立倒逼机制推动经济发展转方式、调结构。
碳排放总量控制的基本思路是运用碳排放全流程管理的理论和方法，建立全面覆盖的碳排放管理体系。针对重点排放源发放排放许可与排放配额，并建立碳排放权交易市场，降低企业减排成本；同时在项目建设初期实行碳排放评价制度，通过行业准入方式拒绝高耗能、高排放企业，为低碳企业打造公平竞争的市场环境；在生产过程中，建立行业排放标准，建立低碳生产体系；在产品层面实行低碳标识以及认证制度，为低碳消费提供良好的产品支持。碳排放总量控制制度既包括生产领域，也包括消费领域；既包括企业层面，也包括项目层面、产品层面。在项目层面进行碳排放评价，在产品层面进行低碳标识以及认证制度。
实施碳排放总量控制的总体思路如下：分阶段、分步骤、分区域开展碳排放总量控制工作。率先在经济发达地区和主要行业实行总量控制，条件成熟后逐步涵盖所有地区、所有行业。充分考虑不同地区发展水平和排放情况，选择具有一定条件和基础的省市和行业开展碳排放总量控制试点，将碳排放总量控制纳入国家低碳省城市试点方案等。建立适合中国国情的碳排放总量控制制度，需要注意以下几个问题：
首先，明确界定总量控制的内涵、阶段性特征与经济影响。国外总量控制通常是指绝对量的下降，对于中国来说，总量控制应从广义层面理解，降低排放增速、实现排放稳定、实现排放量绝对下降都属于此范畴。建立总量控制制度应逐步推进，遵循经济增长和碳排放的脱钩理论，从相对脱钩到绝对脱钩，从弱脱钩到强脱钩，逐步实现降低增速—实现稳定—绝对量下降循序渐进的过程。由于碳排放和大气污染具有“同根同源”的特点，实行碳排放总量控制仅有利于推动低碳转型，还可以促进公共健康，可以产生协同收益。同时，还要认识到总量控制可能对经济产生的负面影响，在某种程度上会影响经济发展速度和规模，要提前做好应对措施。
其次，选择合理的总量目标和分解方式。碳排放总量受多种因素影响，且具有较大的不确定性，宏观经济形势和能源结构转型对排放总量也有较大影响，因此设置总量目标的难度很大，目标需要保持一定弹性，覆盖范围应逐步扩大，从电力行业和工业部门等重点行业出发，逐步纳入一般行业。从政策执行来看，总量目标是采取约束性、指导性还是鼓励性需做出选择。目标分解方法上，采取自上而下还是自下而上的方式，也需要加以明确。当前的能源消费总量控制与碳强度目标分解，均采取自上而下的目标分解方式，这种方式不仅面临严重的央地博弈，还存在严重的信息不对称问题，导致目标分解不合理，政策效果受到很大制约。
再次，分阶段实施总量控制。因各地经济社会发展水平不一，区域存在较大差异，总量控制宜分阶段进行控制，制定分阶段的地区及行业碳排放总量控制目标，实现对碳排放总量的有效管理，建议对经济发达的省市和产能过剩高碳行业率先进行总量控制。
最后，建立总量控制的管理体系。国外的实践经验是立法先行，逐步扩大管控范围，建立并完善总量控制管理体系。总量目标设定、目标分解只是总量管理的一个方面，总量控制还需要完善法律基础、排放数据报告、监测核查、立法、监测、统计、评价和考核等配套制度，建立以总量控制为核心的管理体系，才能使总量控制得到有效实施。
三、实现低碳发展，必须建立全面的低碳发展制度体系
（一）健全自然资源产权制度和用途管制
近年来，我国碳排放总量迅速增加、部分地区出现严重的大气污染与雾霾问题，其根源就在于产权制度不明晰，导致资源利用效率低下。建立自然资源产权制度的关键是明晰自然资源产权，通过合理定价反映自然资源的真实成本，使市场在生态环境资源的配置中起决定性作用。合理的自然资源资产产权制度安排，有利于解决资源的过度消耗问题，落实低碳发展。
自然资源用途管制制度是对一定国土空间里的自然资源按照自然资源属性、使用用途和环境功能采取相应方式的用途监管，其侧重强调国家对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，有助于落实用途管制，控制城市的无序蔓延式发展，进而扭转城镇化高碳发展的倾向。
（二）资源价格制度
完善资源价格制度，运用价格机制促进资源节约和环境保护，建立全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的资源价格制度。坚持使用资源付费和谁污染谁付费的原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。完善资源产品和服务价格形成机制，逐步取消对自然资源的价格管制，研究提出碳排放收费标准，形成合理的自然资源价格形成机制，通过市场价格来反映资源的稀缺性，提高企业的排放成本， 促使企业碳排放外部成本内部化，运用资源价格制度促使企业减少碳排放，走低碳发展道路，
（三）碳排放许可制度
排放许可制度是实现总量控制目标的有效手段，通过建立排放许可的交易市场还有利于降低企业的履约成本。目前我国实施碳排放许可证制度面临的问题是：许可证的发放仅限水污染和大气污染方面，许可证交易都是在特定的时间段内，经由行政部门安排进行，缺乏真实有效的市场行为和市场配套措施，市场进行资源配置的作用没有得到发挥。为此，国家应根据碳排放总量控制制度要求，尽快建立碳排放许可的法律基础，确定行业排放标准，设定碳排放准入门槛。
（四）碳排放权交易制度
2011 年以来，北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市碳排放权交易试点工作相继启动，碳交易试点进展顺利，并取得了一定的成果。2012 年，国家发展改革委出台《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，确立了自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法。2012年以来，各试点地区在碳交易体系的政策法规、核查核算、配额分配、交易机制、平台搭建等领域都进行了各自探索，试点地区制定了碳交易管理办法，建立了碳排放核算方法和标准，发布了相关行业的碳排放核算方法指南，开展企业碳排放历史数据核查，温室气体量化报告及核查规范指南等制度建设，为建立国内统一的碳排放交易市场积累了实践经验。2014年，国家发改委发布了《碳排放权交易管理暂行办法》。未来开展碳排放总量控制型碳排放权交易，是进一步深化碳排放权交易制度建设和推动建立全国碳排放权交易市场的重要途径和内容。
（五）项目碳排放评价制度
项目碳排放评价制度通过在项目建设前端对碳排放情况进行评价，设置一定的排放准入标准，进而实现对碳排放“增量”的有效管理。在控制排放总量的前提下，对新增项目排放进行管制，还可推动已有项目的优化调整，企业可以通过碳排放置换的方式加快技术更新。对新建设项目实行温室气体排放评价制度，不仅可以分析评价重大建设项目的碳排放影响，也有利于促进低碳技术的推广与应用，吸引公众参与，强化社会监督。
碳排放评价制度是在建设项目前端对排放量进行测算，但由于理论测算与企业实际运行情况存在较大差距，通常也没有对企业工艺技术和管理规范制定明确要求，所以需将碳排放评价和排放许可证制度结合起来，确保排放许可审核必须在建设项目审批的前端进行，如果企业没有碳排放许可证，就不得开工建设，将企业总量审核和碳排放评价工作结合起来，才能实现对新建项目碳排放的有效控制和管理。
（六）低碳产品标识制度
参考国际上现有的低碳产品标准制度和方法，结合我国行业产业的特点和政策导向，制定低碳产品和低碳标识管理制度，对低碳产品认证进行全面统一规范，尽快制定低碳产品相关标准，推进低碳产品认证工作。采取分类、分级、逐步扩大适用范围的渐进方式实施、推广应用低碳标识制度。根据产品碳排放强度进行分类，与社会公众消费密切相关的产品率先实施碳标识制度，然后根据产品与市场成熟度，逐步扩大低碳标识适用的产品范围。
四、实现低碳发展，必须建立低碳发展的配套制度
（一）完善法律法规
在低碳发展方面，我国已经制定了若干单行法，如《水土保持法》（1991年）、《电力法》（1995年）、《循环经济促进法》（2008年）等。但目前还没有一部真正现代意义上的低碳发展基本法，使得低碳发展的相关政策和制度缺乏法律基础和依据。由于低碳发展具有长期性、战略性和综合性的特征，既涉及当前问题，也涉及中长期问题；既涉及能源、产业与技术问题，也涉及生活与消费方式等问题，有必要通过立法及其相关制度设计，妥善安排各种主体之间的权利义务，建立、健全低碳发展过程中的利益协调机制，为低碳发展提供有力保障。此外，要抓紧制定《可再生能源法》与《节约能源法》配套规范性文件，提高相关法律的可操作性。适时开展一些环境和资源领域法律的修改工作，如《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》等，并通过采取行动落实这些法律。
（二）完善低碳发展规划体系
国外通过制定低碳发展规划来落实低碳发展战略，如英国颁布了《英国低碳转型计划》、《英国可再生能源战略》、《英国低碳工业战略》、《低碳交通战略》、《发展清洁煤炭计划草案》等。当前，我国低碳发展规划尚处于起步阶段，仅有低碳试点省市编制低碳发展规划，未来我国应开展系统性的低碳发展规划编制，分考虑各地区经济发展不平衡的实际情况，分阶段、分地区加以实施。建立完善的低碳发展规划体系，省、市、县各级规划应衔接配套， 统筹部署，为低碳生产和消费提供有效保障。
（三）加强温室气体排放统计与监测制度
当前，碳排放统计数据非常匮乏，缺乏数据报告与核查机制，难以确认排放数据的有效性与真实性。为此，要尽快建立并完善碳排放统计平台，加强省、市、县三级和重点行业碳排放统计能力建设。建立和完善企业能源管理体系和能源审计制度，加强碳排放统计核查基础建设，逐步建立和完善碳排放第三方核查体系，构建可测量、可报告、可核查谈排放统计核算体系。分省份、分行业定期公布碳排放数据，加强预警监测，合理调控，切实控制碳排放总量。
（四）将低碳发展纳入政府官员考核与评价体系
完善政府官员考核与评价体系，将碳排放与低碳发展目标完成情况、政策措施落实情况纳入各地经济社会发展综合评价体系和干部政绩考核体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，严格考核标准，强化考核结果运用，将低碳发展纳入领导班子和领导干部综合考核评价、政府绩效和国有企业业绩管理，实行问责制和“一票否决”制，对成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励。
（刘长松，国家应对气候变化中心）
