人大对司法的监督，是人大监督权的应有之义，是维护社会公平正义的必然选择。多年来，无论是人大还是司法机关，都在思考和探索一套科学合理的人大对司法的监督制度。随着对个案监督争议的不断深入，人们对人大监督权的规律认识得越来越清楚；随着法治建设的不断推进，人们对司法权威的尊崇和维护越来越坚定。大家形成的一个共识就是，人大要监督司法，但一定要处理好人大监督权与司法独立之间的冲突与平衡，寻求制约司法腐败与维护司法公正、监督与支持的最佳契合点。这是一个理性的选择。《监督法》出台后，人们特别是人大工作者又会思考以下几个问题：人大监督司法应该有其独特的规律和要求，通过听取和审议专项工作报告、执法检查这些监督形式，能否起到监督的效果？如何把这几种监督形式统一起来？换句话说，在实施《监督法》的背景下，如何寻找人大监督司法的契合点，这是我们必须解决的问题。笔者通过对人大司法监督权的重新审视，提出了一套人大对司法的类案监督制度，这套制度既不同于个案监督，又不同于工作评议。由于这方面的论述很少，笔者希望借此文抛砖引玉，让更多的人参与到人大监督司法的讨论中来。
人大司法监督权的职能定位
在我国，法院、检察院是由本级人大产生的，向本级人大负责，受本级人大监督。宪法以国家根本大法的形式确认了各级人大的司法监督职权，各级人大实施司法监督便有了制度上的必然性。从一般意义上说，人大司法监督是指国家权力机关（即人大及其常委会）依照宪法和法律的规定，监督国家司法机关及其工作人员依法行使权力，督促其公正、高效地履行法律规定的职责，实现司法公正。笔者认为，对人大司法监督权进行定位，必须明确以下三个问题：人大监督司法的目的是什么？人大对司法监督什么？人大如何监督司法？
（一）人大监督司法的目的是什么
根据宪法的精神及其制度设计，人大的监督应该在遵循分权原则的制度框架内进行。我们不实行资本主义国家“三权分立、相互制衡”的制度设计原则，但是为了充分地实现社会主义民主，国家权力的合理分工是十分必要的。司法权是人民代表大会委托司法机关行使的，是国家权力的重要组成部分，司法机关是根据人民代表大会的立法决策进行司法活动。人大作出的各项决策都是代表国家和人民的意志。人大监督司法的根本目的就是确保这些意志在司法权的行使中得到正确体现，确保司法权能得到正确实施，不会被滥用。但是，人大监督司法的目的决不是为了纠正一些个案，纠正个案只能实现个别公正，但同时也可能反而增加个别不公正。人大监督司法的目的，应当是从制度上、机制上予以纠正和解决问题，促进司法机制的完善和法官、检察官素质的提高，实现社会的普遍公正。
（二）人大对司法监督什么
笔者认为，人大对司法的监督主要应当是以下三个方面：一是对人的监督，即监督法官、检察官品行和法律素养是否良好，有否收受贿赂、徇私枉法、徇情枉法等与法官、检察官职务不相称的行为，一旦发现有这些行为，即可予以罢免、撤职、免职等。二是对司法制度的监督，即监督司法制度运行是否良好、是否存在需要改进的问题等，一旦发现司法制度运行受阻，不能保证司法公正，即可采取措施予以补救、完善。比如，目前地方法院由于是按照行政区划设置的，在人、财、物上受制于地方，因此，受地方行政机关非法干预非常严重，使国家设立在地方的法院变成了“地方的法院”，有的甚至成为地方保护主义的帮凶，无力维护国家法制的统一和权威，对此，人大就应当通过行使监督权，监督、支持司法机关严格依法办事，帮助排除非法干预 ，必要时可以修改宪法和法律改变司法体制，从制度上避免受地方干预。三是对司法政策的监督，即监督司法机关在执行法律过程中是否积极服务于国家的根本任务，是否围绕维护稳定、发展、繁荣这个大局适时调整司法政策，如果发现司法政策与国家根本任务结合不紧密，甚至相脱节，人大就可以监督司法机关采取措施调整司法政策，必要时可以就当前司法工作重点作出决议。
（三）人大如何监督司法
人大监督司法，从根本上说是为了防止司法不公，保证社会的公平和正义，维护的是社会普遍的正义。从司法独立的运行要求来看，人大监督司法难免会对司法独立造成一定影响，两者之间确有一些冲突，但司法不公的现象较大范围地客观存在，在没有建立比较完备的制度来最大限度地预防、抵制司法腐败的前提下，让司法处于没有任何合理监督的状态下，人们将有可能处于更为严重的不安全之中。现在的问题是需要比较清楚地界定人大监督的内容、方式，避免以监督权代替审判权、检察权，损害司法公正和效率，而不是否定人大监督。司法机关与人大的组织关系和司法权与权力机关的权力关系是两种不同关系。人大与司法机关的组织关系，意味着司法权来源于国家权力；但是在权力的具体运作上，司法权和国家权力行使均被限制在既定的场域内，旨在保障分权原则的实现和权力运作的合理性。在我国目前的宪政体制下，既然基于合理的分权原则使得司法权和行政权、立法权从政府权力中分化出来，而且宪法明确规定审判权由法院独立行使，这就意味着分权以后的人大没有司法权的保留，它不能代替司法机关行使审判权和检察权。当然，法院、检察院独立行使审判权、检察权并不排斥和否认人大的监督权。我们需要探索的就是在人大监督和司法独立的冲突与平衡之间寻求一个最佳的契合点并进行制度设计。
类案监督制度的构建
依据宪法和有关法律规定，《监督法》 总结实践经验，突出了人大常委会对“两院”工作的监督，规定人大常委会可以通过听取和审议“两院”专题工作报告、执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等。与个案监督的概念相对应，人大的实务工作者把这一监督方式叫做类案监督。《监督法》的颁布，可以说为人大监督司法指出了一个很明确的方向和思路：即从个案监督到类案监督。我们现在需要做的，就是首先在理论上构建一套科学合理的类案监督制度，使类案监督从一个抽象的概念转变成一种具有操作性和可行性的制度，促使人大对司法的监督成为制度性的建设力量，并为《监督法》在实践中的施行提供理论上的参考依据。
（一）类案监督的内涵
类案的概念，是判别分析（Discriminant Analysis）方法在司法领域中的应用。判别分析方法，它主要用于解决根据观测数据对所研究的对象进行分类和预测的问题，也就是根据某种方法或原则已经将部分研究对象分成了若干类，要确定新加入的观察数据应属于其中的哪一类。司法实践中，司法案件就是由不同类型的案件构成的。根据不同的分类标准，司法案件可以分为不同类型的案件，如按照案由分类，可以将案件分为婚姻家庭类、人身损害赔偿类、房屋买卖类、劳动争议类、相邻关系类及合同类、危害公共安全类、职务犯罪类等案件；如按照是否使用普通程序分类，可以分为适用普通程序类案件和适用简易程序类案件；如按照案件性质，可以分为刑事案件、民事案件和行政案件等；如按照涉及当事人人数分类，可以分为群体案件和非群体案件；等等。类案的概念在司法研究中也经常被运用，司法机关为了提高司法能力，加强对某一类案件法律适用问题研究，通过设置各种专业的审判组织来处理这类案件，有助于及时把握这类案件出现的新动向、新问题，深入研究这类案件的法律对策和审判工作方法，不断提高审判质量和效率，切实维护司法公正。上级司法机关为了加强对下一级司法机关的业务指导，也经常运用类案指导的形式[1]。在我国的检察工作中，检察机关也通过类案监督的方式对一定时期内侦查、审判活动中存在的问题进行归纳、分析，有针对性地提出监督意见和建议，督促侦查机关、审判机关纠正[2]。
类案的概念在引入人大监督制度领域之后，我们应当结合人大监督工作的特点和实际，对类案作出科学的界定。由于人大的监督是一种宏观的监督，是从制度上、机制上纠正和解决问题，促进司法机制的完善和法官、检察官素质的提高，实现社会的普遍公正。笔者认为，在人大的类案监督制度中，类案的种类标准应该是，案件所指向的社会关系是属于同一社会领域，适用相同的法律规范的案件，比如房地产纠纷、物业纠纷等归于一类案件。通过对同一类型案件的监督，了解其适用这类案件的司法政策是否合宪、合法，司法制度和司法工作机制是否科学合理，司法机关和有关行政机关在处理这类案件中是否依法履行职责。通过检查监督，了解该类型案件存在的法律问题和反映出的社会问题，督促解决司法领域中普遍性的制度和机制问题以及社会领域中的突出问题，维护社会公平正义。
需要说明的是，类案监督这一概念并未在《监督法》条文中出现，也没有在人大的正式文件中出现，可以查到正式的文字表述仅见于全国人大常委会法工委组织编写的《监督法辅导讲座》一书中。此书中的表述如下：开展对“两院”的工作评议，也可以说是类案监督[3]。这充分说明，人大对司法类案的监督，是监督通过一类案件反映出来的司法工作，而非具体的司法案件。这也是《监督法》规范监督形式特别是对人大如何监督司法的一种规范，更是对这几年来社会各界颇受争议的个案监督问题的一种回应。可以明确，《监督法》不支持个案监督这种做法，但强调今后要加强对司法工作的监督，而途径就是通过对司法某一类案件的分析研究和检查监督。
类案监督与工作评议有联系也有区别。工作评议是人大常委会对本级法院、检察院工作的监督。法院、检察院作为司法机关，其主要工作是办理案件，通过办理案件来体现和反映工作情况，所以，对某类案件的办理情况进行监督是对“两院”工作评议的重要内容，也是类案监督的主要内容。但“两院”工作不仅仅是审判和检察工作，与审判、检察工作密切相关的还有司法机关内部的行政管理工作。这项工作的对象不是案件，而是司法审判和检察工作的辅助性工作，在司法整体工作中占有很重要地位，对司法公正也有很大影响，对这部分工作，类案监督就很难涉及，但工作评议可以将此纳入评议范围。所以，通过案件来监督司法工作，是两者的共同点，但在监督范围上，工作评议的范围更广一些，类案监督的范围更集中一些。
类案监督与个案监督的联系和区别则更加明显。首先个案是类案的基础，通过个案发现类案线索。从分析个案中发现司法机关在办理同类案件中存在的共性问题，从代表建议中听取代表对某个司法案件的反映，从信访中挖掘人民群众对具体司法工作的意见。类案就是对某一时期个案的特点、类型及共性问题的归案和提炼。类案源于个案，高于个案，这两者之间是普遍与个别、共性与特殊的关系。个案监督主要是监督某个具体案件的法律适用及司法人员有无渎职的问题，针对的是具体的案件和具体的人。而类案监督的对象主要是适用某一类案件的司法政策及对这类案件的司法工作问题，不针对具体的司法人员，主要是针对司法工作范畴，发现、解决带有共性、普遍性等机制、体制上的问题。所以，个案监督主要纠正的是个别正义，而类案监督试图去解决制度性的问题，实现普遍正义。人类总是通过归纳和推理的方法来认识世界，而个案不仅是归纳规则的开始，也是演绎规则的过程。影响性个案，在判例法国家是重要的法律渊源；在制定法国家，既是检验立法也是促进法律完善的工具。关键是要透过这些案例所暴露出来的社会矛盾，所反映的深层次问题，来积极寻求个案促进制度完善的契机，从个案推进制度性的解决，这就是类案监督区别于个案监督的关键之处，也是类案监督超越于个案监督的根本所在。
（二）类案监督的具体制度构建
类案监督的具体制度构建包括实现类案监督所必须具备的因素。笔者认为，类案监督制度必须具备四个方面的内容，即：类案监督的主体、类案监督的客体、类案监督的内容、类案监督的方式。换言之，由谁来监督、监督谁、监督什么和怎样监督。这四个要素缺一不可，共同构成一个完整的类案监督制度。
1.类案监督的主体
类案监督的主体是指类案监督权由谁来行使的问题。根据宪法和法律规定，国家权力机关的监督权，只能由各级人大及其常委会行使，而不能有其他任何组织和个人形式。在《监督法》出台前，实践中有的地方人大将主任会议、专门委员会作为监督权的主体。监督法出台后，对这个问题予以了明确：（1）委员长会议或者主任会议，负责处理人大常委会的日常工作，其职权是程序性的而不是实体性的，不能代替人大常委会作出具有法律效力的决议或决定，不能成为人大监督权主体；（2）人大各专门委员会，是代表大会的常设工作机构，主要职权是在代表大会闭会期间在人大常委会领导下研究、审议和拟定并提出有关问题的议案，参与或承担人大及其常委会交办的有关具体工作，也就是说专门委员会只是协助人大常委会行使监督权，本身不具有监督权；（3）对于各级人大代表，尽管是人民代表大会的组成人员，由于人大是集体行使职权，所以代表个人也不能成为监督权的主体，代表参加视察、执法检查、调研以及其他的监督活动是其依法履行职责，为更好地审议和集体行使职权做好准备。
人大司法监督权是人大监督权的组成部分，在明确了监督权的主体是各级人大及其常委会之后，人大司法监督权的主体也应当是各级人大及其常委会，因此，类案监督的主体也只能是各级人大及其常委会，而不能是其他任何组织和个人的形式。需要说明的是，正如监督法的调整范围明确为规范常委会的监督工作而不是代表大会的监督工作[4]，基于同样的原因，对司法实施经常性监督职权的是人大常委会。也就是说，实践中更多的是由人大常委会来实施经常性的类案监督。
2.类案监督的客体
类案监督的客体是指类案监督所指向的对象。根据宪法和相关法律的规定，类案监督的对象应当是由各级人大及其常委会产生、并向其负责的审判机关和检察机关。需要指出的是，由于类案监督中，有时会发现各类规范性文件相互冲突的情况，此时，监督的对象还涉及本级行政机关或下级人大常委会。
另外，需要说明的是，人大司法监督的对象，除上述提到的机关之外，还应该包括这些机关中由其选举或任命的工作人员。但是，由于类案监督主要是人大对司法机关办理一类案件的情况进行监督检查，是整体性监督，而不是个体的监督。当然一类案件是由若干个体案件组成的，整体监督和个案有必然的联系，如果说要监督人的话，那只能是一个法官群体或检察官群体，而不是某一个法官或检察官，这显然达不到监督人的目的[5]。类案监督更强调的是这一类案件存在的共性问题，关注的是宏观性体制、制度问题。所以，它的监督对象并不包括这些工作人员，也就是不对人进行监督。也因为如此，类案监督相比于个案监督，更符合监督法的精神，避免了人大监督干部与党管干部原则的冲突。同时，笔者也认为，尽管类案监督规避了监督人的问题，但人大如何监督由其选举和任命的国家机关工作人员的问题依然没有解决。我们不能回避这个问题，应该在坚持党管干部原则下积极探索、寻求对策，在坚持党管干部和加强人大监督干部中找到一个结合点和平衡点。
3.类案监督的内容
类案监督的内容是指对司法机关的各种活动的合法性的监督，包括对司法工作的监督、对司法管理机制的监督、对法律法规等规范性文件的监督。
第一，对司法工作的监督，就是对司法机关在办理该类案件的工作中，是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权等进行监督。简言之，对工作的监督主要就是司法机关是否依法办事、公正司法的问题，切实解决“有法不依、执法不严、违法不究”的问题。这项监督具体包括以下内容：司法机关是否准确适用法律法规，司法程序是否合法，也就是解决实体正义和程序正义的问题。笔者认为，目前司法活动中有法不依、执法不严的现象还较为严重，因此，通过某一类案件的监督，强调有法必依，执法必严是很有必要的。
第二，对司法管理制度的监督。司法管理制度有宏观和微观之分，宏观上的司法管理制度主要从司法体制改革角度来讲的，比如司法机关设置体制、司法机关人事体制、司法机关经费管理制度等，微观上的司法管理制度主要是指司法机关内部的行政事务管理制度。“窥一斑见全豹”，不论是宏观制度还是微观制度，其优点和不足都可以通过案件得到体现。通过类案监督，我们既可以了解宏观上的，也可以了解微观上的司法管理制度，从而围绕节约司法资源，降低司法成本、提高司法效率，促进司法机关各项管理制度的改革，维护司法公正。需要把握的是，各级人大要根据各自的职权，把握层级进行监督，才能有针对性和现实意义。另外，这项监督还会涉及司法机关与行政机关的协调机制问题。因为某一类案件的办理需要司法机关和行政机关的共同协作配合，特别是需要行政机关的协助配合，司法机关的某些裁判才能得到执行和落实。由于受部门利益的影响，有些需要行政机关协助配合的事宜，仅由司法机关与行政机关协商，不一定能够达到良好的成效，而通过人大来督促形成司法机关和行政机关的协调机制，效果则会好得多[6]。
第三，对法律法规等规范性文件的监督。这属于法律监督的范畴。我国实行的是成文法制度，这种制度的合理性在于它为司法过程提供了一套明确、完整的规范，力求通过法律的制定，使整个司法过程都处于法律的严格控制之下。但事实上，法律要能够为司法提供全部依据，能够为司法人员面临的法治问题提供周全的答案，这是不现实，也是不可能的。由于立法过程中的各种主观原因而导致法律规定本身的缺陷、不周密等造成法律适用困难的现象，均可称之为法律漏洞。从当前司法实践中法律适用存在的问题来看，法律漏洞主要有以下几种情况：一是法律调整的空白现象；二是不符合目的性或不适时性；三是法律法规或规范性文件之间发生冲突，给法官适用法律造成很大困难；四是法律法规特别是地方性法规的可操作性不强，执法成本偏高。人大通过开展类案监督，可以发现上述分析的法律法规本身不够完善的问题，从而结合法律法规修改工作，予以补充和修订。
4.类案监督的方式
类案监督的方式是指类案监督按照何种方法和渠道进行。人大的司法监督总是通过具体的手段和方式进行的，相对于我国司法监督体系中其他主体的监督而言，人大本身的地位特殊，其拥有的监督手段也较其他监督主体更为多样和有力。这里也包括了类案监督和监督法规定的多种监督形式的衔接问题。由于监督法已经明确了人大常委会的监督形式，类案监督也可以运用听取和审议专项工作报告、执法检查、询问和质询、规范性文件备案审查和特定问题调查等形式，这些形式可以单独运用，也可以综合运用。应该说，综合运用各种监督形式，可以增强类案监督的工作实效。
类案监督作为一项人大监督司法的新制度，是对《监督法》的一种回应，依据的也是《监督法》的规定。由于理论界对这项制度基本上没有涉及，实践中对这方面的做法鲜有经验，所以本文只是从贯彻落实《监督法》的角度，从理论上提出一套人大对司法的类案监督制度。当然，要使类案监督在实践中发挥作用，还需研究相关的配套制度，这尚需人大工作者和司法工作者共同努力。总之，无论是作为监督者的人大还是被监督者的司法机关，目标都是一致的，都是为了推进社会主义民主法制建设，维护社会公平正义，我们需要做的是在这一过程中更好地认识和把握人大监督司法的规律，构建一套科学合理的制度。
参考文献：
[1]北京市高级人民法院结合本市实际，制定了《关于审理汽车消费贷款纠纷案件若干问题的指导意见》《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》等20余个指导性意见，以保证法律、法规和司法解释在审判实践中的正确理解和适应；进一步完善了案例指导制度，通过定期编发具有指导意义的典型案件，强化对审判实践的具体指导，全年共编发《北京法院指导案例》128期，出版《审判前沿》4辑；探索了类案指导制度，对商品房买卖、拆迁补偿、土地权益保护等类案件的疑难问题进行研讨，并采取多种形式加强协商，统一执法尺度。参见秦正安2006年1月18日在北京市十二届人民代表大会四次会议上作的《北京市高级人民法院工作报告》。
[2]可参见2005年6月10日最高人民检察院文件高检发（2005）9号文件：最高人民检察院关于印发《最高人民检察院关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》的通知。
[3]参见全国人大常委会法工委：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第71页。
[4]在起草《监督法》的过程中，曾经确定本法既规范各级人大的监督工作，也规范各级人大常委会的监督工作。最后确定本法只规范各级人大常委会的监督工作。作出这样的改动，主要考虑是，人民代表大会每年通常只开一次会，不可能对政府和法院、检察院的工作实施经常性的监督。依据宪法有关规定，对政府和法院、检察院工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。同时，这些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和迫切需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对政府和法院、检察院工作的监督问题上。因此，制定各级人大常委会监督法，对人大常委会的监督工作加以规范，更切合实际。参见乔晓阳：《完善人民代表大会制度的重要法律——〈各级人民代表大会常务委员会监督法〉主要内容简介》，载2007年2月5日《南方日报》。
[5]在监督人方面，也就是对国家机关工作人员任后监督，监督法出台之前，有些地方人大探索出了述职评议的做法，这种做法针对的就是个体的国家机关工作人员，这些人员向人大常委会报告届内任职以来守法、执法、施政、优政、廉洁等方面的履职情况，由人大常委会组成人员在调查研究基础上对其考察评定，并将评议意见反馈给述职人员，促其进行整改。参见徐世群等著：《地方人大监督工作研究》，中国民主法制出版社2005年版，第296页。
[6]实践中，各级政法委往往承担了一部分协调的职能，但是更多的是承担司法机关之间的协调工作，对司法机关和行政机关之间的协调的较少。笔者认为，从法律地位来看，人大来开展这项工作更加合适。
（作者单位：北京联合大学人大制度研究所，北京市人大常委会研究室。本文为北京市政治文明建设研究中心2007年度项目“地方人大司法监督的实践与思考”[项目编号：07018]）
