[摘 要]我国的户籍制度形成计划经济体制时期，在中国现代化进程中，具有维持治安，提供户口信息，防止城市化过快发展等功能，但是，也存在着户籍改革缺乏合力、登记管理手段落后和立法滞后等弊端。新一轮的户籍制度改革对策要从统一思想、遵循改革基本原则、推动户籍管理规范化和信息化和完善立法等方面着手。
[关键词]户籍制度；改革；困境；对策
[中图分类号]D631.42[文献标识码]A
户籍制度不仅是政府管理其管辖区内人与户之间的关系的必要手段，还是政府制定各种公共政策的参考依据。我国沿用至今的户籍制度是在新中国成立之后，是伴随着我国经济发展不断建立与健全的。但是随着我国经济市场化水平不断提高，我国户籍制度在经济，政治和社会等方面产生了许多困境。
1 中国户籍制度的形成和演变
我国户籍制度的起源于夏商时期，建国前我国不存在严格的户籍管理制度，公民的迁移基本是自由的。
1951年7月，为了维护社会治安，掌握人口数量状况，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是新中国成立以来最早的一部户籍法规，使城市户口登记在全国内的基本统一得以实现。
1958年1月9日，全国人大常务委员会通过并颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，这标志着我国户籍管理法制化的开端，是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志，也是新中国户籍制度史上重要的里程碑，并且一直沿用至今。
1977 年，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出要控制市镇人口增长，使其与农业生产的发展水平相适应，]从此提出了“农转非”问题，并在此后制定了若干项政策，标志着中国进入了严格控制户籍时期。
1978年，我国进入了改革开放的新时期，国家也开始逐步调整放松对人口迁移的控制，并着手改革户籍制度。2014年，国务院提出《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其中最大的亮点就是确立城市与农村相统一的居民户籍登记制度。这意味着以“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史，今后每一位中国公民的户口均统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。
2 我国户籍制度改革的现实困境
我国的户籍制度曾在提供户口信息，维持社会安定，防止城市化过快发展等方面发挥了积极作用。随着经济与社会的快速转型，这一制度与社会系统的运行极不不协调，逐渐成为建设社会主义和谐社会的一大障碍。因此，推进新一轮的户籍制度改革也成为了一种必然举措，但是，在户籍制度改革还面临以下困境：
2.1 对人口流动趋势的认识问题
随着我国城市经济的快速发展，城乡之间的人口流动已成为一种主要趋势。但是这种流动趋势主要是指农村人口向城市的单向流动。改革开放以来，政府相关部门不断地对户籍政策作出相关调整，与户籍相关的各项配套政策也随之完善起来。这一定程度上导致了我国公民对于户籍制度的价值取向上产生了一定的变化。例如：在经济十分发达的一些地区，比如，北京，上海，这些地区中有些人们在郊区的生活质量与城市的人们相比较而言没有较大差异，于是这些农民想去城市生活的欲望并不是十分强烈。与之相反的是，现在城市生活与就业压力不断增大、交通越来越拥挤，城市环境越来越差，想去郊区生活的城市居民反而越来越多。所以，现在的人口流动也可能不只是过去的那种单向流动模式。因此，改革者在进行改革时也要考虑到人口迁移双向流动的可能性。
2.2 户籍改革缺乏合力且登记管理手段落后
户籍制度改革缺乏合力。户籍制度改革牵涉城乡居民多方面利益，与多个政府职能部门相关。当前的户籍制度改革主要由公安部门推进，在公安部门采取改革措施的同时，其他相关职能部门却没有同步进行配套改革，不仅造成各项政策之间的不衔接，而且使得户籍制度改革流于形式，无法收到实质性的成效，广大人民难以实际享受到户籍制度改革的好处。
户籍登记及管理手段落后。由于我国实行控制城镇人口增长的政策等原因，不按规定申报和登记户口的情况也越来越严重，有的地区擅自冻结户口，有的地方不准超生婴儿申报出生，登记户口，特别是农村地区，不报，漏报户口的现象十分严重；居民更改基本信息的管理不够严格，流动人口登记和管理也不够规范。
2.3 立法滞后
现行的《中华人民共和国户口登记条例》是1958年实施的，《条例》曾在健全户口登记，保障公民相关利益等方面发挥了积极作用。但是首先，这一条例限制公民的自由迁徙，这实际上限制了劳动力资源的合理流动，造成公民之间身份地位的不平等；其次，滞后的户籍法规与不断变化的实际相脱节，给居民在实际的工作与生活中造成诸多障碍，致使户籍管理出现一定程度的失控；最后，随着我国社会法制化程度的不断提高，与户籍工作相关联的法律，例如《婚姻法》，《继承法》，《出入境管理法》等相继都进行了调整和改革，这就使《条例》在有关方面与这些法律发生矛盾或冲突，国家的立法部门需要尽快地对其进行修订或重新立法。
2.4 与户籍制度相配套的社会政策难以与其相一致
我国户籍制度是社会分配体制的基础，人们在享受医疗，教育，社会保障等资源项目上都与自身的户籍性质相挂钩，使得户口承担了除基本职能以外的许多社会职能。所以，户籍是社会资源分配不平等的重要原因之一，对其进行改革也变得更加艰难。相关部门要考虑到各方面因素，才能做出有关的改革措施，在时间上和实际操作中，户籍改革与配套社会政策改革的进程不可能完全一致，一旦两者出现矛盾或者不协调的地方，户籍制度的改革措施就难以落到实处。我国有一些城市如：郑州，首先试点改革户籍制度，放宽了户口迁移的条件，农村居民逐渐迁移到城市，这就对城市公共资源如：交通，医疗，教育等造成一定的冲击，城市承载力容纳不了新涌入的人口，导致改革不得不戛然而止。
3 中国户籍制度改革的对策分析
我国新一轮户籍制度改革已拉开了序幕，其改革的总体方向是从强制性政府社会性管制制度逐步转变为户口登记制度。要想实现这一长期目标，必须先做好充分的准备工作，同时对改革中可能出现的问题及时制定科学可行的对策，加快改革步伐。
3.1 统一思想
改革主体部门要树立统一的指导思想：改革必须适应社会主义市场经济体制，有利于缩小城乡差别和加快城市化进程，有利于合理调配劳动力资源，促进人口有序合理流动，有利于保障公民的合法权益。改革要以我国国情为出发点，吸收发达国家的先进经验，改革既要加大力度，又要避免不必要的社会震荡。与此同时，还要加大力度宣传户籍制度改革的政策以及其重要意义，让居民认识到户籍制度改革是一项关系人民切身利益的重大改革，使其在思想上与改革保持一致性，调动他们的主动性与积极性，参与到改革过程中来。
3.2 遵循城乡统筹，因地制宜，循序渐进的基本原则
我国幅员辽阔，地理环境差异大，经济政治发展不平衡，所以改革不能采取一刀切的办法。国家层面可以先从全局出发，综合考虑各方面因素，制定户籍管理制度改革的总方案和总原则，通过制定相应的法规，进行管理和指导。可以授予各级地方政府一定的自主权，他们可以根据国家法规和政策，从本地区经济，社会，人口等综合状况出发，在认真调查研究基础上制定相应计划和实施方案，分地区、分步骤，先试点后逐步推进改革。改革条件比较充分的城市，可以根据自身情况加快改革步伐，条件还不成熟的城市，还要做好充分的准备工作，为以后的改革步骤的实施打下基础。鉴于户籍制度改革内容多，难度大，牵涉面广，政策性强，改革中的每一个步骤都要积极稳妥地推进。
3.3 推动户籍管理规范化和信息化
加强管理机构。全国要自上而下地设立和健全户籍专职管理机构，要提高户籍管理的专职工作人员的素质，对其定期进行理论知识与实践的培训，调动户籍管理人员和机构的工作积极性，提高工作效率，同时，针对现实存在的一人多户、错误户口登记等问题，必须以法律手段严惩腐败行为，才能以儆效尤，从源头上遏制买卖户口的行为，同时还必须加强对权力的监督；
完善管理手段，提高管理技术。建立健全户籍网络化管理，有计划地配置先进的技术设备，建立和完善现代化全国人口基本信息网络管理系统，这不仅能为户籍制度改革提供准确依据，还可以提高人口户籍管理的科学化水平，有利于推动户籍管理的规范化，信息化，实现户籍制度的动态管理。
3.4 完善户籍立法工作
应该以国家根本大法——宪法的形式明确规定和保障公民的基本迁徙自由。因为，迁徙自由权是现代公民的一项基本人权，所以，应以宪法形式重新确立下来，任何制度和法律都不能违反宪法。
以《中华人民共和国户籍法》为根本基础，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的，科学系统的户籍法规体系。有立法权的地方人大可以先根据当地的经济，政治实际情况，在其管辖范围内内展开立法调研工作，广泛听取人民群众的意见，尝试编制地方性的法规和条例，来解决紧急问题，并对实施情况加以总结，以加强立法经验的积累。
3.5 大力推进相关配套制度改革
户籍制度是具有中国特色的一项中观层次的社会管理制度，是具有经济和政治功能的社会管制工具，具有鲜明的中国特色。所以，它与我国其他的社会制度有着关联性，户籍制度改革不单单仅改革其本身，必须以相应的配套制度改革为支撑。循序渐进地削弱与户籍制度关联甚微的附加功能，有计划地、合理地、缓慢地逐步剥离附着在户籍制度之上的利益机制，加强其人口登记功能，这既有利于实现社会公平，又有助于加强政府的日常管理。另外，有关部门在制定相关新政策时要遵循户籍改革的总体方向，尽量不与户籍制度相关联，这才是真正意义上的改革。
综上所述，户籍制度改革必须既遵循我国国情和经济发展规律、因地制宜，又统筹兼顾、有序稳步推进。在中国这样一个地域广阔、情况复杂、发展不平衡的大国，要做到改革进程与经济社会发展水平和资源环境承受能力相适应、与人民群众自主定居意愿相契合。我国户籍制度改革是一个缓慢而有又艰难的过程，需要充分调动各职能部门的积极性，还要人民群众的大力配合，这样才有助于改革的稳步推进，有利于社会主义和谐社会的建设。
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