摘要：建立健全科学民主的行政决策机制是国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中所确立的法治政府的目标和任务，要真正实现和完成这一目标和任务，需要研究目前影响科学民主决策的制度原因，建立和完善科学民主决策的法律保障机制，使决策纳入法治化的轨道，最终实现决策科学化、民主化的目标。
关键词：行政决策 科学 民主 法治化
Establishment and perfect government by law administration decisionmaking mechanism
Ouyang Dongzi
Abstract:Establishes the perfect scientific democracy the administrative decisionmaking mechanism is the State Council promulgates the government by law government’s goal and the duty which “Comprehensive Advancement Administration Implementation Summary is established Legally”,must achieve and achieve this goal and the duty truly,needs to study at present to affect the science democratic decisionmaking the system reason,the establishment and the consummation science democratic decisionmaking legal safeguard mechanism,causes the decision-making to integrate the government by law track,finally realizes the policymaking scientific style,the democratized goal.
Keywords:Administrative decisionmakingScience DemocracyGovernment by law
【中图分类号】F406.17【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)09-0120-04
行政决策通常是指行政机关作出重要、重大决定的行为。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）把建立健全科学民主的行政决策机制作为法治政府的目标和任务。为了实现这一目标，各级政府在决策科学化、民主化方面取得了很大进步。但是我国现行的行政决策机制由于是在计划经济体制基础上形成和发展起来的，因此它还存在着一些不容忽视的问题。其中建立和完善法治化的行政决策机制是解决这些问题的关键。
1.法治化的行政决策机制是行政决策科学化、民主化的保障
实现行政决策科学化、民主化对于国家的政治生活和政治发展具有极其重要的意义。科学民主的决策直接关系到行政效率和经济效益。一项好的政策会产生事半功倍的效用，一项好的政策会使人民群众享受到最大的效益；科学民主的决策直接关系到人民对政府的信任，好的政策会增大党和政府的政治合法性，增强全民的政治认同；科学民主决策过程本身就是一个发扬民主的过程；科学民主的决策也直接关系到政府的形象。政府的决策质量和水平集中反映了政府的执政水平和管理水平，如果政策失误过多，决策成本过高，都将直接损害决策部门在人民心中的形象。正因为科学民主决策如此重要，建立健全法治化的行政决策机制，就成为行政决策科学化、民主化的关键。
1.1 行政决策科学化需要法律保障。
行政决策科学化是指行政决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识方法特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。行政决策科学化包含决策机制和决策方法的科学化，行政决策法治化能够保证这两者的实现。
1.1.1 行政决策机制科学化需要法律保障。行政决策机制包括行政决策主体及其权力配置和行政决策权力的运作方式程序两方面内容。行政决策机制的科学化要求决策主体及其权力配置协调、合理。因此哪些主体应当或可以参与到行政决策的过程中来需要法律加以规定，其相互之间的权利义务关系也要求法律予以明确。对法律关系主体权利义务配置的理性正是法律可以保障决策主体及其权力配置科学化的内在原因。行政决策机制的科学化还要求行政决策程序中的各个环节相互联系形成完整有机的系统。它包括确定目标、拟订方案、确定方案、实施方案四个步骤。作为一种决策的程序，它具有客观性，但决策毕竟是主观向客观转化的过程，人的意志因素起着重要的作用。为了保证决策的客观性、连续性，减少人的意志的随意性，就要使决策程序步骤制度化、法律化。
1.1.2 行政决策方法的有效性需要法律的保障。现代科学技术的发展为决策者提供了很多科学的方法和手段，但对决策者来说，有一个是否愿意采纳和运用的问题。科学决策除了程序上的保障外，很大程度上取决于方法是否科学。很多的决策失误的一个重要原因是决策者个人排斥科学的手段，习惯于凭个人感觉决策，“三拍决策”（拍拍脑袋决定、拍拍胸脯保证、拍拍屁股走人）就是典型，专家决策咨询论证、定量决策在他们的意识中十分淡薄。为此，必须通过法律对决策方法的采用作强制性的规定，使决策者逐渐习惯于用科学的手段决策，决策的科学化才能有可靠的保证。
1.2 行政决策民主化也需要法律保障。
行政决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与行政决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求。人民群众对政府机关行政决策的广泛参与，是实现民主政治和依法治国的基本要求。为了保证人民群众参与行政决策权利的实现，确保行政决策符合人民利益，应通过法律形式赋予人民群众对政府重大决策信息的知情权、参与权和监督权。从而防止行政决策中的独断和滥权。
可见，行政决策的法治化为行政决策民主化、科学化提供了可靠保障。实现决策的民主化与科学化，必须使之法律化和制度化。因为只有法治化，人民群众才能依法定程序选择决策者和依法撤换不合格的决策者，才能通过各种法律规定的制度参与政府决策，才能通过法律的途径保证政府决策符合社会公众的利益，如果人民群众的合法权益受到侵犯，也可以运用法律手段及时获得有效的法律救济。
2.行政决策机制法治化不足是影响我国行政决策科学化、民主化的重要原因
近年来各级国家行政机关在建立健全行政决策科学化、民主化的机制方面作了很多有益的探索，如《纲要》所总结的，必须“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策”等等，这些都已经形成广泛共识。然而，在肯定当前行政决策机制探索中各项有益成果的同时，我们也应当清醒地看到目前在我国实际决策过程中仍然存在一些不容忽视的问题。其突出表现为决策的随意性太大；决策失误过多，给党和人民带来了巨大的损失；决策多变，缺乏必要的连贯性，经常是政策随人而变，领导一换政策也变。造成这些现象的原因除了决策者的素质外，主要是决策的科学化、民主化的法律保障制度不足。
2.1 公众有效参与行政决策制度不完善。
行政决策的公众参与，既是决策民主的要求，也是决策科学的要求。因此，公众参与在任何情况下对于行政决策的正当性与合理性都是十分必要的。但是，在充分肯定公众参与行政决策原则的同时，我们也要看到，由于社会公众参与行政决策的强度和形式还缺乏制度鼓励和程序保证，因此还达不到有效参与的程度。
我国由于对独立利益代表团体的行政管理非常严格和审慎，目前社会公众参与行政决策的方式基本上局限于以个人方式参与，而鲜有以团体方式参与。以个体方式参与的效果远不及以团体方式的参与，因为个体的声音太小，影响力有限；而具有某种共同利益的人一旦组成团体，其说话的声音就比较宏大，比较容易引起人们重视。特别是在行政决策参与中，个人没有团体做后盾，要对决策施加影响是很难的，相对于强大的政府，没有组织的个人“人微言轻”，政府可能根本注意不到你的声音。这些年来，“三农”问题严重，［1］农民的权利得不到有效保护，一个重要的原因就是农民缺乏组织——农协。［2］其对国家政务的参与远不及工人、商业者、妇女、残疾人等，因为后者有工会、商会、工商联、妇联、残联等组织。
听证作为公众参与行政决策的一种重要的民主形式之一，在它开始出现时曾引起过公众的广泛关注，激发了民众的民主热情。但有关听证的范围、主体、程序、效力等在法律上都缺乏明确具体规定，实行起来存在较大随意性。如有关决策的制定是否举行听证往往取决于领导是否重视，有的即使举行了听证，听证意见有没有成为行政决策的根据，不得而知。有的地方听证报告没有公开，对民众意见没有反馈。决策者亲自参加听证的很少，主要是工作人员听证。正是目前公众参与行政决策的这种状况，决定了公众参与决策的意见对行政决策的影响力十分有限，其至成为一种“形式程序”。
2.2 专家咨询缺乏法律保障。
专家咨询制度之所以成为决策科学化、民主化不可缺少的制度，就在于现代社会是分工社会，各种专业的分工越来越细，专业化程度越来越高，决策者不可能样样精通；现代社会也是信息社会，科技发展日新月异，社会发展变幻莫测，决策者不可能事事皆晓。因此，借助“外脑”，尤其是各个领域的专家和研究机构的智慧，对于提高行政决策质量和效益具有显著的作用。
近年来，我国各级政府在重大决策中推行专家论证咨询等已初步形成制度，其作用和影响也日益显著。但总体来讲，我国的专家咨询制度还处在刚刚起步阶段，有效发挥专家咨询作用的体制和机制还缺乏法律保障。一是政府决策部门和决策咨询机构的关系还有待磨合。我国主要政府决策咨询机构都是政府下属机构，容易受行政干扰，其计划、人事和财务都受到了过多的制约，这就必然导致决策研究“中立性”不足，价值判断多于事实判断。二是民间咨询的发展仍处于很低的水平。我国目前缺乏像美国著名的兰德公司（Rand Corporation）、斯坦福国际咨询研究所和日本野村综合研究所那样的非官方咨询机构。在美国或日本非官方咨询机构可以根据决策者的要求进行深入的调研和广泛的论证，在此基础上形成多个政策方案，提交决策机构选择。决策者从中择优选择某个方案作为政府的权威政策。由此产生的政策往往比较合理，能够有效避免重大的决策失误。我国近年来一些研究院虽然进行了市场化改革，但整体而言，思想研究、社会科学研究市场化程度仍然比较低，发展比较缓慢。三是专家论证意见的独立性与专业性缺乏保证。专家参与行政决策的意义是以专家论证意见的独立性与专业性为基础的。失去独立性与专业性的专家论证意见，就会失去专家论证的本来意义。我国行政机关由于牢牢控制着专家论证的条件与范围，专家论证多为“行政机关委托——专家论证式”。这种模式实际上很难保证专家论证意见的独立性与专业性，同时也排斥了行政决策专家论证的平等参与。
2.3 行政决策程序缺乏完善的法律规范。
行政决策程序，是指行政决策过程中各项工作和各项环节展开的逻辑顺序及基本步骤，科学的决策程序能保证科学的决策结果。要保证决策程序科学化和民主化的实现，就必须要有一套较为完善的法律制度，从提出问题、调查研究到咨询论证、信息公开和听证、最终集体决定或民主决定，都以制度和法律为依据，程序化地运行。只有制定出与“政府重大决策程序”相关联的各项制度，将政府决策程序法治化，政府的重大决策才能在程序中得到“刚性”过滤，才能更好地提高决策的科学化、民主化程度。
我国行政决策程序制度还不完善，一些必要的程序制度，如行政决策的决定制度、说明理由制度、决策评估、反馈制度及决策责任追究制度等还不健全。有些制度虽然建立，但执行起来也带有很大的随意性。如有些决策并没有把公众参与和专家论证等作为决策的基本环节，即使有的行政决策搞了公众参与和专家论证，由于公众参与和专家论证制度本身也不完善，再加上行政机关在决策过程中居于主导地位，其决策决定权如何行使缺乏必要的法律机制。因此，实践中无论公众参与意见或专家论证意见如何，均对决策没有实际影响。行政机关享有最终选择权和定夺权，而且政府行政决策的决定对公众意见和专家意见吸纳的情况也没有解释和说明理由的制度，公众参与和专家论证最终成为形式上的点缀，以至于行政决策正当性常常成为公众怀疑的目标。
2.4 行政决策评估、反馈和责任追究制度不健全。
合理的决策评估、反馈制度是决策科学化、民主化的必要环节。一项决策投入社会之后，其产生的影响和效应是多方面的。它既受到客观环境作用，同时也反作用于客观环境，在很多情况下，这种作用与反作用的效应是相互纠缠在一起的。因此，行政决策的效果在很多时候很难直接反映出来，需要通过对整个决策和执行环节的细致、科学的研究，才能真正对其效果作出客观的认识。在此基础上，才能对决策的去向——继续、终止、修正、调整一一作出科学的判断。过去，我国在决策过程中缺乏对政策跟踪评估、反馈环节的硬性规定，缺乏对决策执行以及决策失败的研究和总结，这一方面不利于行政决策的科学化民主化，另一方面也使决策责任的追究缺乏依据。
与决策评估、反馈制度相联系的行政决策责任追究制度也是提高决策科学化、民主化、合法性的重要制度。行政决策作为行政法律行为必然具有行政法律后果，并负有法律责任。当前在行政决策责任追究方面，最大的问题是行政决策责任划分中的集体责任与个人责任界定不明确，导致很多该追究决策者个人责任的，而仅仅以追究决策机关集体责任所代替，从而对决策者起不到应有的警示作用和效果。
3.建立健全法治化的行政决策机制，保障行政决策科学化、民主化的实现
建立和完善法治化的行政决策机制，即是建立一套科学民主决策的法律制度，使决策有法可依，有章可循，并在实际过程中严格执行。
3.1 依法保障公众有效参与行政决策。
3.1.1 保障公民依法结社权，鼓励和培育利益团体参与行政决策。公众参与行政决策不仅要求有充分的机会表达自己的意见，更重要的在于公众的主张能对行政决策者的决策产生实质性的影响。我国的社会结构已经开始向“阶级+阶层+利益群体”转化。［3］因此，社会公众参与行政决策应由保留个体参与方式并引导个体参与方式向群体参与方式演变，这是保证公众有效参与行政决策的必然选择。顺应这种选择，应鼓励公民依法结社，以法律保障各种界别公众（特别是弱势群体）的平等结社权，把鼓励和培育独立的利益代表团体作为保证决策民主化的一个重要环节，因为只有利益代表团体真正具备独立性，其参与行政决策才可能具有代表性和针对性，才可能毫无顾虑、不遗余力地维护其所代表的利益。这就要求一方面按照《纲要》的要求，加强对行业组织和中介机构的引导和规范。另一方面社团管理应逐步实行事后控制的机制，改变社团设立的许可制度，实行事后追惩制，培育独立的、能够代表不同领域和行业经济利益的团体，实现利益代表团体的自身民主管理，从而为行政决策建言献策。
3.1.2 完善听证制度，为公众有效参与行政决策提供规范的形式。公众参与行政决策的形式有多种，听证是其中比较常见的一种。它是行政机关指定有关的公民、法人或其他组织，在其主持下，就预定的立法主题，进行口头举证、质辩和辩论的活动。［4］听证这种参与方式能在相当程度上保证行政决策的代表性，不至于在决策出台后面临多数利益相关者的反对和抵触。同时它可以在相当程度上保证行政决策的合理性，有效避免重大的决策漏洞。
听证产生于英国的“自然公正原则”。从国外的规定看，举行听证会都有较为严格的程序要求。为保证公众通过听证有效参与行政决策，应根据国外的规定和我国听证实践的成功经验，加紧修订相关的法律，对行政政策听证的要求、范围、主体、程序、证人、证言等作出具有约束力的规定。特别是在听证程序方面，应明确听证参加人员中保持各种不同意见的人对等参与；听证参加人员有权对草案内容提问、质证并提出自己的意见和依据，各方有权交叉盘问并展开辩论；听证结束后，听证笔录交参与人员审核无误后签字；正式听证实行案卷排他主义，形成的结论与行政决策必须有因果关系。通过完善上述规定，使决策听证真正成为一种重要制度，从法律上保证决策的民主化和科学化。
3.2 依法保障专家咨询在行政决策中的作用。
3.2.1 保障行政性决策咨询机构的独立地位。行政决策咨询不是决策者个人喜好的选择，而是法律的要求和义务。要充分发挥咨询在行政决策中的作用，需要以法律制度保障咨询机构的独立性，防止政府内部咨询系统、智囊团等在咨询中受行政首长和行政机关影响，保障咨询组织的独立。
3.2.2 政府要承担培育、发展半官方和民间咨询机构的责任。行政性的行政决策咨询毕竟是行政机关的一部分，其独立性始终是相对的。中介性的民间咨询机构的独立性应强于政府内部的咨询机构，行政机关可以与这样的组织签订合同，明确双方的权利义务。政府应在政策、项目、经费等方面重点扶植一部分实力较强、声誉较好的民间咨询机构，使其为政府决策服务。
3.2.3 保障专家论证意见表达的独立性与专业性。应当尽可能扩大专家论证范围，将“行政机关委托——专家论证式”，演进为“行政机关出题——专家论证式”，形成具有开放性的行政决策专家论证格局，这对于保证专家论证意见的独立性与专业性是一种外在的压力。保证开放式行政决策专家论证格局的形成，首先要保证行政决策事项公开透明，为专家论证提供基础性材料；其次要保障专家论证意见表达的公开性和平等性。行政机关应当对不同专家基于不同角度、方法所作出的论证意见持开明的态度，社会媒体应当对不同专家不同的论证意见给予同等表达的机会与条件。［5］通过制度保证行政决策事项公开透明和专家论证意见表达的公开性和平等性，可以克服行政机关对专家论证意见的各种干预，从而保障专家论证意见表达的独立性和专业性。
3.3 依法确定决策制定程序，规范政府行政决策决定行为。
3.3.1 加快健全行政决策程序规则，保证行政决策科学化、民主化。行政决策主体严格按照法定程序进行决策，可以规范决策过程，完善决策方式方法，从而减少行政决策的盲目性和随意性，避免决策失误的发生。在现代行政决策中，公认的科学决策程序可分为政策提议程序、政策设计程序、政策议决程序和政策完善程序。［6］为了实现行政决策的民主化、科学化，保证行政决策公开、公平、公正，必须使行政决策遵循基本的正当程序规则，包括行政决策的公开制度、听证制度、咨询制度、论证制度、决定制度、说明理由制度、决策评估、反馈制度及决策责任追究制度等。并且确定行政决策程序违法无效的机制，保证行政决策程序的顺序性。
3.3.2 完善政府行政决策决定的程序规则，规范政府行政决策决定行为。在我国，从目前行政决策的实际情况来看，行政官员在决策过程中居于主导地位，从决策启动到决策形成，行政决策机关行使着较大的自由裁量权。为规范政府行政决策决定行为，需要完善政府行政决策决定的程序规则：一是政府决定应当在公众咨询和专家论证合理时间之后作出；二是涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策性事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证；三是涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见；四是重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证；五是政府关于重大行政决策的决定应当经过集体研究讨论；六是政府决定结果、依据、理由应当公开；七是政府决定必须对不同的公众意见或者专家意见作出必要、合理的解释说明，以保证行政决策的正当性；八是应当保证公众对行政决策材料的查阅权。可以说，通过完善政府行政决策决定的程序规则，就会从根本上不断提高政府行政决策的能力和水平。
3.4 建立和完善行政决策评估、反馈制度，为政府后续决策提供借鉴。
3.4.1 建立完善决策评估制度。一是要在相关法律法规中强化评估机构的独立性和自主性，提高决策评估的科学性和权威性。二是建立决策评估基金，保证决策评估的经费来源。三是重视评估结论，评估结论应成为行政决策负责人得到奖惩的依据。［7］
3.4.2 建立完善行政决策反馈制度。在行政管理过程中，行政决策往往不是一次完成的，行政决策与执行也不是截然分开的，而是不断循环的过程。因此，应建立决策反馈制度，为修改决策甚至是推翻决策收集信息，形成决策反馈——再决策——再反馈的循环机制。
3.4.3 完善行政决策责任追究制度，实现决策权责的统一。
针对当前一些重大决策失误得不到追究和只追究单位责任不追究决策人责任的现象，《纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。贯彻《纲要》的这一规定，需要建立健全具体的责任追究办法：
3.4.3.1 明确责任主体。责任主体的确定应遵循谁决策，谁负责，个人决策，个人负责，集体决策，集体负责的原则。鉴于我国各类组织普遍实行的集体领导和个人分工负责的领导体制，所以，在集体决策中应明确各个决策者的责任，避免出现人人有权，人人不负责任的现明。
3.4.3.2 明确责任条件。行政决策的法律责任条件是“过错”。在行政决策中出现决策失误是不可避免的，但要区分客观因素与非客观因素。由客观因素引起的决策失误，决策行为应该是合法的行为，引起的损害应进行国家补偿，决策者不承担责任；由主观过错引起决策失误，决策行为是违法的行为，国家应承担赔偿责任，决策者应承担决策失误责任。
3.4.3.3 明确决策责任种类。决策责任的种类应包括行政责任、经济责任和刑事责任。就处罚力度而言，应改变过去“教育从严、处罚从宽”的原则，应强化监督制裁，坚持责罚相当的原则。从而制约权力行使者不负责任的行为的发生。
3.4.3.4 明确追究责任的主体、机制、程序，以避免责任制度流于形式。追究行政决策责任的主体以与决策者没有直接隶属关系的部门为宜，这样可以保证责任追究者客观公正地履行职责，避免外在因素的干扰和影响，消除行政相对人的疑虑。
总之，行政决策科学化、民主化必须有相应的法律制度来保证，使政府机关及其领导干部的行政决策行为有法可依，依法规范。
参考文献
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［2］ 刘莘.法治政府与行政决策、行政立法［C］.北京大学出版社,2006
［3］ https://theory.people.com.cn/GB/40764/73360/index.html
［4］ 王名扬.美国行政法［M］.中国法制出版社,1995
［5］ 杨海坤,李兵.建立健全科学民主行政决策的法律机制.https://law.china.cn/
［6］ 郑传坤.公共政策学［M］.法律出版社,2001
［7］ 周振明.政策科学——公共政策分析导论［C］.中国人民大学出版社,2003
