摘要：自2013年10月起，上海等自贸试验区先后进行了外商投资审批体制改革试点，探索准入前国民待遇加负面清单管理模式。一系列改革创新举措大大提升了自贸试验区的投资便利化、监管规范化水平及开放度和透明度，获得了广泛认可。我国负面清單管理模式还处于起步和初级阶段，难免存在一些问题与不足。我国要借鉴国际经验，结合国情，进一步规范和完善负面清单内容，与国际投资新规则接轨；要加快推进与负面清单相关的政策、法规及权力行为等各类配套改革，加强制度创新的系统性、整体性和协同性。
关键词：外商投资负面清单管理市场规则市场准入制度
作者简介：
何曼青，商务部研究院跨国公司研究中心主任、研究员。
党的十八届三中全会《决定》提出，要“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”。党的十九大报告进一步强调，要“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度”。引入负面清单是我国市场准入方式的改革，更是我国政府管理经济方式的重大变革，彰显了我国构建开放型经济新体制的勇气和决心。本文在学习借鉴国内外已有的有关研究成果的基础上，对负面清单管理模式的实质及其带来的正面效应与挑战进行了较为深入的分析，对国内自贸区负面清单管理实践取得的主要成效及带有普遍性和典型性的问题进行了归纳总结。在此基础上，结合当前国际国内经济形势，对进一步完善我国负面清单管理模式提出了若干对策建议。
一、负面清单管理模式内涵与特点
（一）负面清单管理的内涵、实质与核心
负面清单（Negative list）是与正面清单相对应的概念。正面清单指的是允许行为事项的清单，没有在清单范围以内的行为事项不被允许或必须经过特批。负面清单则是指限制或禁止行为事项的清单，没有在清单范围内的行为事项被认为是允许或推定允许的。负面清单又称为“否定清单”“否定列表”“负面列表”。
所谓外商投资市场准入负面清单管理，是指一国政府以清单方式列出与投资协定所规定义务不符的行业及东道国的保留措施，清单以外的领域则对外资充分开放。
负面清单管理的实质是要划清楚政府与市场的边界，负面清单之外的事项由社会主体依法自行决定。这种管理模式的要义在于将市场化、非歧视、贸易投资自由化等确立为原则，使政府行为得以规范和约束，有助于为企业创造一个更加开放、公平和可预期的营商环境，对于建设社会主义法治国家意义重大。
（二）负面清单管理模式的特点
采用清单方式管理东道国的市场准入是国际投资协议中常见形态。国际上通行的清单管理模式有两种：一是采取类似服务贸易总协定（GATS）承诺国民待遇例外的正面清单；另外一种是采取类似北美自由贸易协定（NAFTA）的负面清单，规定与协议义务不相符的行业及东道国的保留措施。这两种清单管理模式在法理基础、开放原则、监管理念和监管重心等方面都有着显著的区别（参见表1）。
自20世纪90年代起，负面清单模式因北美自由贸易协定（NAFTA）的达成引起学术界的关注。联合国贸发组织《世界投资报告（2013）》介绍了国际投资规则从“单向保护东道国利益”到“保护东道国利益与促进外资进入兼顾”再到“准入前国民待遇+负面清单”管理模式，认为负面清单管理模式是外商投资管理模式的进步。近年来，全球越来越多的国家采取了“准入前国民待遇+负面清单”的外资管理方式。
二、负面清单管理模式给我国带来的深远影响
实施负面清单管理是一项意义重大而深远的改革。实行负面清单制度对外商在华的投资进行管理，既符合国际投资规则，有利于推动投资自由化和多样化，还有利于加快政府职能转变，深化经济体制改革等。同时，这种“法无禁止皆可为”的管理模式也会带来诸多难题与挑战。
（一）我国实施负面清单管理的正面效应
目前，政界、理论界和中外企业都给予负面清单制度较高的评价。业内人士认为，这是解决我国政府审批项目过多过滥、激励市场主体活力比较有效的方法。概括来说，负面清单管理模式具有以下优越性：
1.能更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。传统的行政审批制度给政府直接配置社会资源的绝对权力，自由裁量的空间很大，行政审批成了市场指南针。而在负面清单管理下，各级政府纷纷制定和发布权力清单、责任清单，有助于杜绝因政府政策过度干预而产生的资源扭曲配置。
2.将极大减少企业投资与交易的不确定性。在正面清单管理模式下，外企的“生老病死”都要审批。虽然符合条件的外企设立及变更申请大多获批，但由于种种原因，批或者不批的不确定性总是存在的。推行负面清单管理后，不涉及国家规定实施特别管理措施的外企，不必审批，只需备案就可完成设立或者变更手续，这无疑大大减少不确定性。
3.能大大提升市场透明度。在负面清单管理模式中，哪一些行业或者行为被排除在外，一览了然，远比正面清单透明度高。
4.赋予企业更大的投资自由度与业务创新空间。与正面清单规定企业“只能做什么”相比，负面清单只管企业“不能做什么”，法无禁止即合法、可为，且不再需要政府事前审批。而且，对未来任何行业创新和技术进步，都将自动开放；而正面清单显然难以预见和容纳这些创新和进步，因为国际间协议需要缔约国进行新一轮的谈判，国内外资法则需要立法机关进行补偿规定。从正面清单向负面清单转变，就像圈内、圈外之别。
5.有益于激发市场主体的活力和创造力。负面清单执行统一的市场准入制度，降低了外商投资企业和民营企业的准入门槛，使市场竞争规则更为公平开放，从而激发各类市场主体的创造活力，极大地解放和发展生产力。
6.公司注册登记更加便利，降本增效。对负面清单之外的领域，外商投资项目由核准制改为备案制，无需再去发改委和外经贸主管部门审批，这大大简化了办事程序，提高了行政效率。
