摘要：本文从预算、预算法律定义入手，阐述了我国《预算法》自1995年实施以来，对规范预算监督和强化预算分配和监督管理，促进经济和社会健康发展重要作用；指出十几年来，由于环境变化，出现新情况，面临新问题，《预算法》存在不足和缺陷及表现，为此笔者提出了五点完善建议：
①明确《预算法》的内涵，突出《预算法》的权威性和严肃性，坚持有法可依；
②严格《预算法》的程序，规范实施，强化预算审批监督；
③强化《预算法》的监督、审批，坚持法律面前平等；
④细化预算执行法律后果及责任，严格认真履行职责；
⑤规范预算调整审批程序，加强预算法律效力。
关键词：预算 法律 缺陷 完善
Discusses the budget law flaw and the consummation shallowly
Jiang Hui
Abstract:This article from the budget,budget law definition obtaining,elaborated our country “Budget mehtod” has implemented since 1995,supervises and strengthens the allotment and the management by supervision to the standard budget,the promotion economy and the social healthy development vital role;Pointed out for several years,as a result of the environmental variation,have the new situation,faced with the new question,“Budget mehtod” have the insufficiency and the flaw and the performance,proposed for this author five consummate suggested:
①Is clear about “Budget mehtod” connotation,prominent “Budget mehtod” the authority and the solemnity,persisted has legal support;
②Strict “Budget mehtod” procedure,standard implementation,strengthened budget examination and approval surveillance;
③Strengthens “Budget mehtod” surveillance,examination and approval,in front of insistence law equality;
④The refinement budget implementation law consequence and the responsibility,earnestly fulfill the responsibility strictly;
⑤Standard budget adjustment examination and approval procedure,enhancement budget legal effect.
Keywords:BudgetLawFlawConsummation
【中图分类号】F811.3【文献标识码】B 【文章编号】1009-9646(2008)09-0109-03
预算是经法定程序批准的国家和地方各级政府及企事业单位对未来在一定时期的收入支出的预计方案，包括国家预算和单位预算，是政府凭借国家权力对社会财富的征收及再分配，是社会各阶级、各层面利益的调整。预算法是调整预算关系的法律规范的总称，预算法律是对预算进行规范和调整的法律，它要求各级政府行使权力和使用财政资源必须严格按照法律批准的项目、程序和数额执行。
《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)自1995年实施以来，对于规范预算监督和预算行为，加强我国的预算管理，强化预算分配和监督，促进经济和社会健康发展发挥了重要作用，对我国预算监督管理步入规范化、法制化轨道起到了积极作用。十几年来，我国从开始探索建立社会主义市场经济体制，发展到加快和完善市场经济建设的阶段，随着经济全球化进程的加快，出现了许多新情况，面临许多新问题，《预算法》的一些内容已不能适应客观发展的要求，存在明显的不足和缺陷，从近几年审计署发布的审计公告看，许多部门在使用纳税人钱的时候出现了问题，有的问题触目惊心。这里我们不妨先关注一下2007年9月19日审计署发布公布49个（国家）部门单位06年度预算执行审计结果，我们熟悉的几个单位审计发现的主要问题：外交部：①用财政资金支付的印制签证贴纸结算价比实际成本高6202.78万元；②部机关工会以领代报职工福利和活动费支出589.85万元；③钓鱼台国宾馆俱乐部结余收入3358.51万元未纳入会计账表；④所属单位2650万元定期存款面临损失。发改委：①举办大型会议、展览会等向企业收取赞助费1340万元；②所属单位违规占用和挪用国家建设资金4938万元；③所属单位截留拆迁补偿资金2009.39万元；④所属单位未及时申报缴纳企业所得税（ 截至2006年底，该公司共收取购房款10.39亿元。）；⑤所属单位少交纳土地出让金3688.19万元。教育部：①59.51亿元预算资金年初未细化到具体单位和项目；②所属XX大学未经批准自行调整项目预算380万元；XX大学项目预算执行进度缓慢，造成财政资金914.9万元多年闲置未用；③所属全国学生资助管理中心助学贷款利息补助预算编制不准确，形成财政资金结余1.68亿元；④所属XX大学未办理基建立项和征地手续，自行决定并投资1.47亿元建设宏福校区。财政部：①项目结余资金1.57亿元未按规定审核备案；②往来资金1.32亿元未及时清理；③重复列报公用经费209.16万元；④部机关服务中心挪用基本建设项目资金1824.75万元借给所属企业；⑤所属资产评估协会项目支出挤列基本支出1691.78万元；⑥所属国债协会未经批准，投资购买基金1100.31万元。
对各部委预算执行情况，审计暑的评价是：“审计结果表明，XX部（委、中心）2006年预算收支基本符合国家有关预算和财经法规的规定，会计处理基本符合会计法、相关会计准则和会计制度的规定，内控制度比较健全并能基本有效执行，能够认真整改以前年度审计发现的问题。但审计也发现一些需要加以纠正和改进的问题。”为什么在我们心目中的“内阁”机关执行预算情况会是这样，会有这么多问题，且违纪违规金额那么大？而审计的评价只是三个“基本”，这到底怎么了？究竟谁应对这些问题负责？显然有关问题的责任人应该承担相应责任。可是由谁来监督这些问题的解决呢？ 对此，常人的理解是按《预算法》办。
可《预算法》解决得了吗？在此我们不妨看看《预算法》的规定，第十章 “法律责任”：第七十三条、各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
第七十四条、违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
第七十五条、隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
阅完条款，只有失望，因为审计审出的违纪违规问题很多都套不上，其实让人失望的又何止“法律责任”这一章。现行粗线条的预算法律执行，归纳起来主要有以下几方面的问题：第一，政府在预算管理中存在缺位与越位现象并存，人大，政府与预算单位之间的管理权不明确。第二，预算太粗，不能说明预算资金的具体用途。第三，预算透明度不够，特别是政府部门，财务报告没有公开，纳税人没有知情权。第四，预算管理没有关注绩效，没有进行绩效考核。第五，《预算法》缺乏前瞻性，许多新情况、、新问题没有考虑到，如部门预算制度、政府采购制度、国库集中支付制度、财政转移支付制度等；第六，预算法律制度本身也存在一些薄弱环节，如编制不科学、体系不完整、调整不合理、科目不科学、转移支付不规范、法律责任不明确等；第七，预算法某些条款规定过于笼统原则，缺乏可操作性，特别是缺乏人大对预算审查监督的内容，已经不能适应深化财政预算改革和强化预算管理的要求。
纳税人的税金是国家庞大财政支出体系的支撑，如何依法用好纳税人的钱不仅反映了国家财政管理体制的好坏，也反映出国家法制建设的进程，更是给纳税人的一个交代。
审计署科研所崔振龙研究员说：由于《预算法》条款的粗线条导致了我国预算体制存在的大量问题无法依靠《预算法》来协调、解决。预算要有透明度，要细化，为了更好地使用预算资金，国家应对除影响国家公共安全、公众利益外的所有预算都予以公开。发达国家，在办公室就能上网可看到联邦政府的财务报告，包括联邦政府欠多少债，欠谁的债等。我们做不到，人大代表还常常一知半解，所以要将财务报告公开才能最大限度地遏制腐败，解决存在问题，预算审计实践已证明了这点，纳税人需要的是“阳光预算”。
因此如何修订《预算法》，完善预算法律，加强预算监督，是我们面临的一项重要的工作。笔者的拙见是:
1.明确《预算法》的内涵，突出《预算法》的权威性和严肃性，坚持有法可依
预算是国家重大事项，是各级政府重要的职责，也是各级人大及其常委会监督的重点。《预算法》及有关法律必须就预算方面所涉及的重大问题，如政府财政预算未被同级人大批准，决算未被同级人大常委会批准的问题；非法定事项及法定程序擅自变动预算的问题；个别地区预算和决算报告中隐瞒重大预算收支等问题有禁止性规定。若出现政府预算报告未被同级人大批准的情况，应该追究政府有关领导的责任，以体现国家法律的严肃性和权威性，做到有法可依，有据可究。
《预算法》是预算及预算监管的法律依据，现行《预算法》的完整性、系统性和准确性不够，因此修订完善的《预算法》要对各级预算管理职权，收支范围，编制和审查，执行和调整，决算，监督，法律责任等重要内容作出更加完整、科学和准确的规定。
1.1 统一预算内外资金，将全部公共收支纳入预算。预算外资金是未纳入预算的国家及公共收入，属国家所有。因为没有纳入预算，人大及其常委会无法有效的进行法律监督，存在问题多。因此修订完善《预算法》要明确规定将预算外资金纳入预算，使其在征收、管理、使用等方面有法可依，人大及其常委会监督也有依据。
1.2 细化预算审查监督。各级人大及其常委会不但要加强对同级预算、预算执行情况和决算的监督，还要对部门预算和重要的科目、子项目等进行监督，因此修订完善的《预算法》这方面应该给予规范、细化。
1.3 填补预算监督盲区。目前有的地方一些重要的国家公共收支没有纳入预算，如开发区作为同级政府派出机构，行使一级政府权力，拥有大量国家资源和公共收支权力，因是临时机构，不是一级预算，没有同级人大的监督，成为监督盲区。因此修订完善的《预算法》要涵盖这些，必须把开发区等重要客体纳入预算监督的范围。
1.4 要做好与有关法律的有机衔接，完善相关配套法规。近年来，国家陆续颁布施行了一些新的法律，明确规定加大预算支出结构的调整力度，努力保障重点支出向“三农”和社会发展等倾斜，由于先前颁布的《预算法》没有这些规定，因此修订完善的《预算法》要注意与有关法律的有机衔接，避免法与法“打架”的情况，搞好各方统筹兼顾。
2.严格《预算法》的程序，规范实施，强化预算审批监督
《预算法》不仅要有明确的内涵，而且要有规范的程序，具有严格的操作性。预算审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。在民主和法治的健全的国家，无论是立法、司法或是行政，程序都有极为独特的意义和作用。预算审批虽然不是直接的立法，但由于预算的内容关系到国家下一财政年度的活动范围和方向，在一国的政治经济生活中具有举足轻重的影响，因此，预算审批程序应当成为预算法治建设的重要一环。现实中有些部门、地方和个人法治观念淡薄，缺乏责任制，预算约束软化，调整过于频繁，政府预算乱批条子、乱开口子的现象时有发生；完不成预算收入任务，或者支出超预算，有关单位和主管部门也不承担任何责任；加上《预算法》对预算调整的概念界定不科学和有关规定不合理，造成政府多收可以多支，实际上使预算调整脱离人大监督范围，给预算审查监督增加了难度。这些行为与法律规定和建设社会主义法治国家要求相差甚远，必须规范，对违反预算程序的行为要坚决予以纠正。
3.强化《预算法》的监督、审批，坚持法律面前平等
权力失去有效制约，必然滋生腐败，各级人大及其常委会要依法强化预算监督、审批。预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。根据宪法和人大组织法的规定，各级人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策，又要从事各种立法，还要履行预算审批职责，在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下，这是一个考验，为此要做好以下几点：
3.1 要努力提高监督主体素质。监督和审查批准预算、决算是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的职责，由人大代表和人大常委会组成人员来实施。在我国人大代表的选举过程中，虽然名额分配充分考虑了职业、民族、文化程度、性别、宗教信仰、党派等因素，使其在政治上具有广泛的代表性，但就总体而言，人大代表在预算方面的业务素质是参差不齐的，因此要加强学习和培训，不断提高素质，以规范人大代表和常委会组成人员履行职责的行为。
3.2 建立预算监督专门机构，发挥专职作用。鉴于预算的重要性和复杂性，以及预算的政策性、专业性和技术性较强，要求较高，许多国家的议会都有专门的预算工作机构，并在法律、资金、人才等给以保障。国外先进的经验值得我们学习借鉴。
3.3 公开预算、决算和审计报告。公平、公正、公开是建设社会主义市场经济和法治国家的基本要求，各级政府要在正规媒体上公开预算、决算和审计报告，有条件的地区应该公开部门预算，国有及国有控股单位(含机关事业单位)应该公开本单位年度财务报告，使之逐步规范化、制度化和法制化，接受纳税人的监督。
3.4 依法严惩违反预算法律行为。目前违反预算法律行为屡禁不止，给国家造成的损失触目惊心，究其原因，除体制、机制等因素外，处罚力度弱是一个重要原因。亡羊须先补牢，扬善须先惩恶，对违反国家预算法律行为应依法给予行政的、经济的、法律的严厉处罚。
3.5 加强督查督办工作。人大及其常委会对预算监督中发现的重大问题，应依法提出质询或询问，或依法组织进行调查，作出相关决定，交同级政府认真办理执行，确保国家法律施行，维护社会主义市场经济秩序。
4.细化预算执行法律后果及责任，严格认真履行职责
《预算法》既未规定预算审批通过的标准，也未考虑预算被否决的法律后果，自然没有顾及预算未予通过的法律责任，这是导致预算编制部门草率从事、敷衍应付的制度性动因。
中国向来强调人大和政府的议行合一，强调党的统一领导，加上人大代表参政议政的独立性和主动性不高现实，因此现《预算法》起草和审议的过程中没有考虑预算可能被否决问题。随着民众民主和法治意识的提高，人大代表参政能力的增强，预算编制的明细化和重要性越来越为人们所认识，预算草案遭到否决是完全可能的，因此作为法律必须对未来情势给予预测和防范。
5.规范预算调整审批程序，加强预算法律效力
预算调整，是指经全国人大批准的中央预算和经地方人大批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者是原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。承认预算追加为预算调整，但追减预算、动用预备费、科目留用和预算划转等《预算法》中没有，因此要予以补充、明确。
预算收支内容的变动及项目的调整是否构成《预算法》上的预算调整，关键之处在于是否需要履行向权力机关的报送审批手续。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。并按级别提请人大常委会审查和批准，未经批准，不得调整预算。
做好预算工作是全社会的事情，更是国家大政要求，因此首先必须完善我们的预算法律，其次必须严格执行预算法律法规，再次要公开、公平、公正，完善、规范程序，自觉接受人大代表和纳税人监督，只有这样才能发挥预算的作用，为社会经济持续、协调、健康发展和建设社会主义法治国家提供保障。
参考文献
［1］ 《中华人民共和国预算法》
［2］ 审计署公布49个部门单位06年度预算执行审计结果.2中国新闻网.007年09月19日 14:41
［3］ 关于修订完善预算法的主要看法和建议.俞光远.《人大研究》2006年10期
［4］ 经济法/张盅军主编.——北京.中国财政经济出版社.2002.6
［5］ 财政理论研究/苏明主编.——北京.中国审计出版社2001.5
［6］ 预算审批制度改革与中国预算法的完善/刘剑文.中国大学生网.:2005-12-1 2:16:38
