[摘 要]本文从辽宁省农业保险的历史沿革入手，从宏观角度分析了辽宁省农业保险可持续发展中政府层面存在的主要问题，并有针对性地提出了相应的对策。
[关键词]农业保险 可持续发展 政府层面
此文是2007度辽宁省财政科研基金项目：辽宁省农业保险可持续发展中的困扰因素及对策研究（07C023）；辽宁省社科联项目：辽宁新农村建设中的农业保险问题及对策研究（2007lslktjjx-151）；辽宁省社会科学规划基金委托重点项目：辽宁转变经济发展方式研究（L07WTA009）联合资助。
作者简介：翟璐（1983-），辽宁沈阳人，硕士学位，主要研究方向：财政理论与实务、农村金融与保险。
一、辽宁省农业保险的历史沿革
十一届三中全会以后， 在国家免征营业税等政策指导下，辽宁省保险公司开始试办农业保险业务。1983－1988年为农业保险起步阶段，这段时间，尽管农业保险赔付率很高，但由于政府积极引导，辽宁省农业保险试办范围逐步扩大。从1989年到1993年，辽宁省农业保险发展进入繁荣阶段，各市县分公司扩大已有险种试办规模并积极尝试新险种，各级政府也积极支持。在此阶段，全省农业保险的保费收入、保险密度、保险深度、承保率指标分别达到历史最高水平，险种涉及种植业和养殖业的大部分领域，共有20多种。1994年以后随着政府支持力度的减弱，农业保险市场全面萎缩。
为贯彻落实党中央、国务院关于促进和支持“三农”发展的政策精神，充分发挥农业保险的功能和作用，自2004年以来，辽宁省积极探索新的农业保险发展模式，主要有阜新政府补贴型农业保险模式、铁岭企业牵头型农业保险模式、辽阳政府主导型农业保险模式；各级财政对参保农户给予了保费补贴，辽宁省农业保险得到一定程度的恢复。
辽宁省农业保险发展的实践证明：农业保险的发展与政府的支持与积极引导是高度相关的，政府应在农业保险的持续发展中充当重要角色。
二、辽宁省农业保险可持续发展中政府层面存在的主要问题
近年来，我省农业保险发展较快，但与“三农”要求仍有较大差距。存在这些差距，除了农业保险经营风险较大，保险公司经营积极性受到一定影响外，政府推动不到位是重要原因，主要表现在以下几个方面：
（一）农业保险法律保障不到位
各国农业保险发展的成功经验证明，农业保险要在法律的保障下才能得以良好的发展，而我国自农业保险开办以来，一直没有专门的法律法规来规范农业保险的发展。辽宁省现已确立了政策性农业保险的发展模式，但由于没有相关的法律作保证，农业保险的经营机构在实际工作中往往表现为随意性和盲目性。为保证农业保险健康良好发展，国家应尽快把保险立法提上议事日程，出台《农业保险法》，保护、扶持、规范农业保险的发展。
（二）财政支持力度不到位
辽宁省已经确立的政策性农业保险是政府财政补贴和农民投保相结合的保障制度。所谓政府干预并不是政府包揽，而是在政府财政补贴的支持下，农民自身仍要负担一部分的保费，因此，农民的收入与政策性农业保险能否顺利实施是密切相关的。我省农村家庭近年来人均纯收入呈逐年上升趋势，虽然可以在一定程度上增加农业保险的有效需求，但对于长期低迷的农业保险市场来讲，促进作用并不是很大。除农民缴纳保费外，政府应寄予农民合理数量的财政补贴，其中包括：对投保人的保险费补贴、农业保险的相关税率的减免。
（三）风险防范机制不完善
农业风险具有高度的关联性，致使农业风险在时间和空间上不易分散，很容易形成农业巨灾损失，吞噬农业保险公司的所有准备金和资金本，制约农业保险的可持续发展。一直以来，我省农业抵御自然灾害的能力不强，“多年致富、一灾致贫”的矛盾比较突出。目前，我国农业再保险体系和巨灾风险基金一直没有真正建立，使得农业经营风险特别是巨灾风险无法有效分散，影响和限制了农业保险的发展。
三、辽宁省农业保险可持续发展中政府应采取的对策
（一） 实行财政补贴、减免税收
辽宁省政府应作为主体通过若干形式充分发挥财政的主导作用，推进辽宁农业保险的持续性发展。应免除经营种植业、养殖业保险业务的全部营业税和所得税，对其他涉及“三农”的保险业务也应适当的减免税收，如对其他险种农业保险经营的主体的盈余，可在一定期间内适当减税，以利于经营主体增加准备金积累，降低保险费率，提高农民保险费的支付能力；允许经营主体从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，并在税前扣除，以增加经营主体的资金实力，盈余的分红不应再纳税。
（二）发行国债和农业保险专项债券
发行国债既可解决农业保险发展中资金不足的问题，也可弥补因国家的补贴、税收等优惠减免导致的国家财力短缺的问题。国债发行可以用国家财政或国家具体项目作担保，发行农业保险专项国债，而国债的偿付可以用农险公司的经营以及国家对农险公司的财政补贴和税收优惠等作为保证。此外，省政府可以发行农业保险专项债券来支持农业保险公司的发展，解决财力不足和农业保险公司资本金、经营亏损等问题，解决地方财政和保险公司的经营压力。
（三）尽快出台农业保险法规
纵观各国农业保险发展的成功经验，其中共同的一条就是“立法先行”，要促进农业保险的可持续发展，国家应尽快出台《农业保险法》，为农业保险的健康发展提供法律依据。在我国《农业保险法》尚未出台前，辽宁省应暂时出台地方性法规，为我省农业保险的良好运行提供法律支撑。在这个临时性法规中，应明确政府在农业保险中的主导地位， 确定政府的投入比例和政策保护措施，要强化财政税收金融等部门政策支持的连续性；还要以法律形式明确农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利义务关系；农业保险险种的确定和创新准则；再保险机制、风险管理储备金的来源和运用等方面内容。
（四）建立多层次的再保险机制和巨灾风险基金
首先，为满足农业保险机构分散风险的要求，保监会除鼓励中再集团提供农业再保险外，还应允许其他经审批的商业保险公司或再保险公司经营农业再保险业务，扩大风险分散面，减轻农业保险原保险人的风险责任，维持其经营稳定。其次，当出现巨灾，商业化保险公司遭受巨额损失，无法补偿时，政府应作为最后再保险人，为法定巨灾保险兜底，充当最后保险人的角色。最后，政府应成立再保险基金，并设专门机构负责基金的筹集与管理使用，用以补贴保险公司的超额赔款及再保险经营亏损。
建立巨灾风险基金，对于资金的筹集应以政府为主，保险公司为辅，主要渠道包括：国家财政及地方财政拨款；从农业保险公司无大灾年份农业保险保费节余中抽出一部分；在资本市场上发行巨灾风险基金债券筹集资金，将多方面的资金进行整合，提高巨灾风险基金的储备能力。
（五）营造社会诚信气氛
面对农业保险中的逆向选择和道德风险问题，政府应用多种方式强化公民的信用意识，把诚信原则作为社会道德的基础工作来抓，引导保险当事人自觉认识和遵守市场信用规则，以便规范农业保险市场秩序。政府应建立保险当事人信用制度，用法律手段规范人们的诚信行为；在同一费率基础上，如果农户因为注重防灾防损工作，在一年内没有索赔或索赔较少，可在下一年对同种农作物投保支付较低费率，使农民相信农业保险对于生产和生活的保障作用，激活农民的投保热情。
参考文献
[1]任建国，农业保险亟待政策法律支持和政府推动，中国金融，2008年第7期
[2]聂荣，苏宇，王金玉，关于辽宁省农业保险模式的探讨，金融与保险，2006，11
