[摘要]义务教育是关系国计民生的基础性教育，义务教育质量直接影响着一个国家整体民众素质的高低，关系着国家未来发展的兴衰成败。免费是义务教育的特点和内涵，是义务教育公平的基础，是政府的责任所在，实施免费是我国义务教育制度变迁过程中具有里程碑意义的事件。
[关键词]免费义务教育；本质；政府责任
[中图分类号]G40—011.8 [文献标识码]B [文章编号]1005-1074(2008)09-0086-02
继2006年我国开始对全国西部农村义务教育学生实施“两免一补”政策以来，今年7月，由国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议提出从2008年秋季开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学杂费，对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，继续免费提供教科书，对家庭经济困难的寄宿生补助生活费。短短3年，我国义务教育事业发展实现了从农村到城市，从试点到推广，全面免除城乡义务教育学杂费的“四大步跨越”。尤其是今年，我们看到了免费义务教育大提速的态势，看到了随着我国经济实力的增强，党和政府建立并完善城乡统一的义务教育经费保障机制的巨大决心。在社会各界的努力下，义务教育终于回归其“免费”的应有之义。
1 免费：义务教育的本质属性
从世界各国实施义务教育的情况来看，我们会发现义务教育的发展实际上曾经经历了两个历史发展阶段。第一个是强迫入学而没有实行免费的阶段，这个时候几乎没有哪个国家实现了义务教育的普及。第二个才是真正实行免费的义务教育阶段。可以说，中国免费义务的实现也正是经历了这样两个变化的过程，从不免费到免费，对于中国而言经历了漫长的历史等待。从各国义务教育发展的国际比较中，我们也可以做出这样的推断，免费不仅仅是普及了义务教育的国家的成功经验，而且也是正在进行中的绝大多数国家的共性选择，这已得到了实践的证明。此外，在联合国《世界人权宣言》中也明确将免费享受一定年限的基础教育作为文明社会里的一项基本人权，并得到各国宪法和法律的接受和认可。
基于上述认识，各国学者专家在对义务教育进行含义界定时，无不强调其免费性的本质。如著名教育家顾明远先生主编的《教育大辞典》中提到，“义务教育是根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的普及的、强迫的、免费的学校教育。在西方国家，如《西方教育词典》中也将义务教育(compulsory education)解释为：按照国家或州的法律对儿童采取的政府加以提供的强制性教育要求”。
从上面的列举中，我们不难发现无论是我国还是西方国家，对义务教育基本含义的界定是比较一致的，即都认为义务教育受制于国家法律规定，具有强制性。同时义务教育应由国家政府提供，具有免费性，非免费性的义务教育不是真正意义上的义务教育。具体说来，我们应如何正确认识义务教育中的“义务”二字以及义务教育的两个基本特征呢?我们认为这里的“义务”应该包含两方面内容，首先是国家和政府有义务和责任提供教育所需的必要投入；其次才是父母或者受教育者家庭有义务和责任保证其子女接受一定年限的义务教育，也即政府的义务在先，监护人的义务在后。进一步讲，在实行免费的义务教育阶段，适龄儿童如果拒绝接受义务教育，其家庭应该承担法律责任。相反，在不能完全免费的环境中，适龄儿童如果因为包括经济负担沉重在内的各种原因而不能接受或完成义务教育阶段的学业，表明他们的权利受到侵害，其第一责任在于政府的失职。义务教育的两个根本属性，强制性是指按照法律规定所有适龄儿童都必须接受义务教育，其本意是保护性，是用法律术语保证义务教育阶段受教育权的有效实施。免费性是指免除学费、杂费和书本费，并且向受教育者提供一定的生活补助费用，它是义务教育实施的最终追求，是“强制性”得以实施的根本保证。可以说义务教育阶段如果不能真正兑现免费的承诺，那么普及义务教育对一个国家来说便将成为无稽之谈，世界上没有一个国家能够做到不提供免费而普及义务教育的先例。
2 免费：政府的责任和义务
从义务教育公平的角度分析，义务教育这种制度性安排的实施首先应该是政府的责任和义务。要想实现整个社会的公平理想，教育公平是不可或缺的，义务教育公平是教育公平的重中之重，政府负责义务教育有其坚实的理论基础的和现实依据。
从公共产品理论的角度来看，免费义务教育作为典型的公共产品，必须由国家承担、政府提供。公共产品理论认为社会上的众多物品可以分为公共物品、私人物品和准公共物品(或混合物品)三类。其中，公共物品是指具有非排他性和非竞争性的物品。所谓非排他性，是指无法阻止一个人使用一种物品时该物品的特征。所谓非竞争性，是指一个人使用一种物品并未减少其他人使用时该物品的特征。非排他性和非竞争性是因为技术的(自然的)原因引起的，而非其他人为原因造成的。从这一规定来看，教育包括属于义务教育范畴的一定年限的基础教育，从严格意义上讲都属于准公共物品。因为虽然教育具有正向的外部效应，但教育仍有一定的排他性和竞争性，人们在技术上实现排他，将不付学费者排除在校门或教室之外。同时，如果一个教学班的人数过多，往往会导致教学质量的下降，所以教育的竞争性也显而易见。因此，教育不是原本意义上的公共物品。在现实生活中，义务教育之所成为公共物品是制度安排的结果。世界上许多国家包括我国在内，都试图将义务教育作为一种免费的教育加以看待，并给予法律上的认可和规定。如《中华人民共和国义务教育法》中规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。因此，我们可称义务教育为制度性公共物品，以区别于原本意义上的公共物品，准确地说是制度安排使其成为公共产品的。既然我们将义务教育的产品属性定义为公共物品，从资源配置方式上来说，公共物品就应该由政府提供，自然义务教育就应该由政府来组织和提供，政府对义务教育应负有完全责任，也就是说保证义务教育发展的经费投入必须由政府承担和支付，对义务教育阶段的任何收费，都应及时取消。由政府来负担义务教育经费不仅是义务教育属性的基本要求，同时社会经济的全面发展也为义务教育免费提供了可能。从公共财政理论的角度来看，政府的财力主要是用于社会公益事业的，而义务教育作为提高全民素质，具有广泛正向外溢效应的公共物品，是社会的重要公益事业，支撑全民接受义务教育是政府财政的主要职责之一。就我国而言，目前与社会主义市场经济要求相应的公共财政体制正在建立，财政资金的使用重点将逐步转移到满足社会公益事业的发展上来。随着国民收入的合理化调整，我国社会经济整体素质以及相应的财政收入都有了很大程度的增强，这为免费义务教育的实现打下了坚实的物质基础。政府财政收入的提高和宏观调控能力的增强，逐步加大政府对义务教育的经费投入，实现免费的目标是完全可能的，政府公共财政完全有能力承担义务教育发展所需的经费开支。
3 免费：中国义务教育发展史的里程碑
从2000多年前我国第一位职业教育家孔子收取“束情”开始，实物或金钱一直是我国农村私塾教育学费的主要形式。新中国成立后，由于体制、财力等多方面限制，面向全民的免费义务教育始终难以真正实现，学费杂费也一度成为阻碍贫困家庭子女接受义务教育的门槛。如今免费义务教育的实现，是我国2000多年来教育制度乃至社会制度的一项重大革新。一系列数字也见证着近几年中央政府加快建立健全保障义务教育发展的机制和制度，用更多的财力来支持义务教育的发展。如2005年，“两免一补”政策首先在592个国家重点扶持的贫困县实施，2006年在西部农村和部分中部农村实施，2007年春季开学时在全国农村全面实施，使1.5亿学生和780万名困难家庭寄宿生受益。从2008年秋季学期开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。免除城市义务教育阶段学生学杂费，是党和政府坚持以人-为本，保障和改善民生的重要体现，也是“办人民满意的教育”的具体体现。目前，我国义务教育阶段所有学生享受免除学杂费的政策，表明了教育公平正在得到更广泛的体现、更深入的保障，体现了全体学生不论家庭贫富，都享有平等接受义务教育的权利。这项政策的出台，为城市家庭经济困难学生、进城务工人员随迁子女带来了切身的关怀和温暖，将直接减轻他们上学面临的经济压力，进一步保障他们接受义务教育的权利。同时，也推进了我国城乡义务教育统筹协调发展的新机遇和新契机，推动了城乡教育统筹协调发展迈入新水平，为义务教育均衡化发展打下了坚实的基础。我国免费义务教育这样一步一步走来，其步伐坚实而有力。这一重大举措对整个教育的发展具有奠基性意义和深远的历史作用，是我国教育发展史上的一个重要里程碑。
4 保证免费义务教育有效实施的若干建议
免费是社会的进步，历史发展的必然，正在影响着我国义务教育的终极发展。为了促进和保障免费的有效实施，应该注意以下几个方面的工作。
4.1 进一步更新观念，明确免费是义务教育的本质内涵，是政府的责任所在免费义务教育的实施可以从根本上保障公民的基本受教育权利，有利于义务教育公平的实现，有利于遏制教育乱收费现象。免费义务教育的重要功能与价值及其公共产品的属性决定了它应由政府提供，属于政府行为，是国家义不容辞的责任。为此，政府应树立“第一责任人”的意识，把义务教育放在优先发展的战略地位，在资金、人才、设施等各方面予以优先保证。
4.2 财力上大力支持，加大对义务教育经费投入，为免费义务教育提供充裕的资金保障有关的资料显示，世界上大多数国家的基础教育经费尤其是义务教育经费基本上由政府承担，政府投入的经费一般都占总经费的85-90％以上。因此，我国政府必须下定决心增加对义务教的投入力度，建立起以中央和省级为主、各级政府合理分担的义务教育财政新体制，明确各自的财政负担比例和支出项目，真正的做到从上而下坚决执行。各级政府都要将推行义务教育当作非常重要的一项政府责任，强化中央政府对义务教育经费投入的主渠道作用。
4.3 法律上给予保障，逐步完善免费义务教育的相关立法义务教育是建立在依法治教的基础上的，而我国现行的教育法律法规对涉及免费等义务教育财政的一些重大问题还没有做出明确的规定，这就需要我们在法律上给义务教育正名，明确义务教育的强制性、免费性特征，解决中国义务教育既无“强制”又无“免费”的问题，确认政府的责任和义务。制定《义务教育经费保障法》或《义务教育投入法》等相关法规，完善我国的义务教育财政法规体系，对义务教育经费的筹集、分担、分配、使用、管理等作出明确规定，以规范和约束相应责任人的行为，从而保证免费义务教育的有序、有效实行。
4.4 制度上加以规范，建立完善的义务教育财政监督体系各种制度再多再好，如果不依法执行也不具有实际意义，而执行情况如何则离不开有效的监督。免费义务教育的实施过程，需要构建必要的义务教育财政监督体系，即包括各级人大与司法机关的监督、执政党及各民主党派的监督、大众媒介及人民群众的监督、行政机关有关部门的监督以及学校内部监督几个方面，通过广大监督舆论力量来保障过程的公平和公正。
