摘 要:财政政策侧重于结构调整和资源配置,货币政策侧重于总量调节,而汇率政策用以实现内外部均衡,产业政策则用来弥补“市场失灵”,实现经济协调发展｡它们各自的特点决定了彼此的互补关系｡经济政策的协调配合是我国现阶段搞好宏观调控的重中之重｡本文试图研究财政政策､货币政策､产业政策和汇率政策的相互配合确,保各项政策的合力充分发挥｡
关键词:财政政策;货币政策;产业政策;汇率政策
中图分类号:F821.0文献标识码:A文章编号:1007-4392(2006)12-0024-03
一､财政政策､货币政策､产业政策､汇率政策的内涵及相互关系
财政政策是国家为达到一定的宏观经济目标而对财政收入和支出所制定的政策,其本质是一种以国家为主体的再分配,主要作用于商品市场,其功能是结构调整和资源配置;货币政策是中央银行通过对货币供应量的调节而实现宏观经济目标的政策,主要作用于货币市场,其功能主要是调控社会总需求;产业政策是政府为弥补市场失灵或在某些领域赶超国际先进水平,增强国内企业竞争力而采取的有限干预政策,其对经济增长的贡献主要体现在能够比较及时地调整市场扭曲而避免宏观经济损失;汇率政策是国家为调节国际收支而对汇率制度进行的安排｡汇率是一国中央银行实施汇率政策的主要工具,同时起着调节国内国际两个市场,实现国内外经济双平衡的关键作用｡
尽管财政政策､货币政策､产业政策和汇率政策在政策工具､调节方式和调控方向及传导渠道等方面存在差异,但从本质上看,四大政策之间有着较为密切的内在联系｡首先,各项政策的终极目标是一致的,都是国民经济整体的效率和目标｡我们认为,四项政策均应包括经济增长和物价稳定两大目标｡其次,各项政策均与货币流通密切相关｡财政政策和货币政策均是资金分配的渠道｡从价值形态上看,产业结构实质上就是资金结构,即资金的存量结构｡汇率政策调节的是本币与外币的关系,外汇占款影响基础货币投放,进而影响货币供应量｡第三,各项政策需要配合使用｡从宏观经济的内外部均衡看,财政政策､货币政策和产业政策调节的是内部均衡,而汇率政策调节的是外部均衡;从经济发展总量和结构方面看,货币政策的调节重点是社会需求总量,而财政政策和产业政策更强调资源配置的优化和经济结构的合理｡所以,各项政策对经济的影响具有互补性｡第四,产业政策与其他宏观经济政策互为手段｡一方面,产业政策为财政政策和货币政策的制定和实施提供方向和指引,财政政策和货币政策通过在分配和流通领域的作用,改变资金流向,引导资源的配置,为产业政策提供支持;另一方面,财政政策和货币政策目标的实现,要求产业结构能够自动适应需求结构变化｡在开放经济条件下,汇率政策的实施也要求按照国际市场需求及时调整产业结构｡
二､我国财政政策､货币政策､产业政策､汇率政策协调配合的实证分析
(一)货币政策与汇率政策的协调配合
1994年以来,人民币汇率实行以市场供求为基础的､单一的､有管理的浮动汇率制｡在实际操作中,有管理的浮动汇率制演变成为“盯住美元的固定汇率制”(IMF也认为人民币汇率制度属于传统的“盯住汇率制”),造成货币政策与汇率政策在实施过程中的冲突｡根据Mundell-Fleming模型,固定汇率制下的货币政策是无效的｡由于我国长期以来一直实行严格的资本管制,虽然类似于固定汇率制的外汇制度与货币政策存在冲突,中央银行依然能够通过相应的对冲干预来实现货币政策目标和汇率稳定｡2005年7月,我国实施了汇率形成机制改革,汇率浮动弹性增强,但仍为有管理的浮动汇率制,维持币值稳定依然是我国货币政策的最终目标之一｡在当前宏观经济形势下,我国中央银行面临“紧缩货币”､“提高银行盈利性”和“维持汇率稳定”之间的三难处境｡
(二)产业政策与财政政策､货币政策的协调配合
1978年以后,我国开始制定产业政策并逐步完善,产业政策主要通过行政和经济相结合的手段执行｡1985年之后,国家开始重视财政政策､货币政策与产业政策的协调配合｡
货币政策方面｡1985年至1994年,中央银行执行差别贷款利率,对基础产业和重点产业实行较低的贷款利率,对国家限制发展的行业,贷款利率则高于一般贷款利率｡除利率政策外,中央银行还通过贷款限额控制资金投向,使贷款向农业､外贸出口､国营大中型企业和国家重点建设项目倾斜｡1998年货币政策调控手段由直接转为间接为主后,中央银行主要通过制定和执行信贷政策､进行“窗口指导”等方式,引导金融机构贯彻落实国家的产业政策｡
财政政策方面,1993年,国家财政政策明确提出要集中力量保重点,对重点产业､支柱产业和瓶颈产业实行倾斜政策｡1998年国家开始启动积极财政政策,通过增发长期国债和调整税收政策等方式,支持基础产业和重点产业发展｡
财政政策和货币政策在促进产业结构合理化和推动产业结构升级的同时,政策配合中也出现了一些摩擦｡主要表现在:第一,财政政策与产业政策的摩擦｡一方面,我国财政收入的相对规模越来越小,而财政总支出中各类非生产性支出却呈刚性增长态势,影响产业结构的基本建设支出占比逐渐降低,对产业结构的调整越来越乏力｡另一方面,重数量､轻效益是我国经济建设中长期存在的弊端,一些地方为追求政绩工程､形象工程而盲目进行投资扩张,造成资源紧张,部分行业产能过剩,对产业结构调整产生不利影响｡第二,货币政策与产业政策的摩擦｡在信贷政策从依赖直接的信贷控制转向以经济手段为主的间接调控方式后,中央银行控制信贷投向的能力减弱｡在利益驱使下,商业银行倾向于周期短､见效快､盈利水平高的项目,造成信贷资金过度集中于部分行业或领域,使产业结构进一步失衡｡
(三)财政政策与货币政策的协调配合
1985年以来,我国财政政策与货币政策的配合方式大致经历了三个阶段:第一阶段为1985年至1997年,我国实施了“双紧”的财政政策与货币政策;第二阶段为1998年至2004年,我国实施了“双松”的财政政策与货币政策;第三阶段为2004年迄今,我国实施的是“双稳健”的财政政策与货币政策｡“双紧”､“双松”和“双稳健”的货币政策和财政政策组合,符合当时我国的宏观调控背景｡但在实际操作中,货币政策与财政政策也存在一些不协调之处,部分地抵消了两大政策的效应｡一方面,财政政策与货币政策的调整时间不协调｡1996年我国经济已经出现了需求不足的苗头,为此中央银行将适度从紧的货币政策转为适度放松,而同时财政依然采取适度从紧的政策,直至1998年5月才开始实施积极的财政政策;自2003年上半年起,我国投资过热苗头逐步显现,为此中央银行推出了包括调高存款准备金率在内的一系列反通货膨胀措施,而此时财政政策还在“积极”的余波当中,2004年5月,财政部提出财政政策由“积极”转向“中性”｡另一方面,财政政策与货币政策在投融资体制方面不协调｡主要表现在:一是财政资金进入竞争性领域,这不仅加大了货币政策的调控难度,也破坏了财政政策与货币政策的协调性｡二是财政投资的项目大多是大型的基础设施建设工程,投资回报率低,建设周期长,与商业银行追求的“周期短､见效快､盈利高”的目标不符,商业银行无法给予财政投资项目足够的支持｡
三､财政政策､货币政策､产业政策和汇率政策的协调配合建议
(一)围绕国家总体发展战略明确四大政策的分工
财政政策､货币政策､产业政策､汇率政策要做好对社会供求总量和结构平衡的调节,应根据国民经济和社会发展中长期规划对四大政策进行统筹安排和协调:汇率政策要侧重于实现国际收支平衡;财政政策和货币政策要侧重于实现国内均衡,财政政策要在促进经济增长､优化经济结构和调节收入分配方面发挥重要作用,而货币政策则须在保持币值稳定和经济总量平衡方面发挥重要作用;产业政策则要兼顾内部均衡和外部均衡,根据国内市场和国际市场需求调整产业结构,主要集中于地方政府无能为力,必须由中央政府以产业政策予以扶助的领域｡
(二)加强政策制定部门的沟通与协调
由国务院牵头在各宏观调控部门间设立政策协调委员会,定期召开政策协调联席会,探讨宏观经济形势和政策执行协调情况,在政策的制定环节寻求各项政策的协调一致｡各项政策的不协调往往是基于不同的决策信息源,因此在政策制定协调机制框架中,要建立统一的经济统计数据信息库,完成对各种相关信息的汇总､整理､统计与分析,实现各决策部门间信息共享,以避免决策口径的偏差｡
(三)以产业政策为导向,合理调整各项政策配合的重心
在政策协调中,要注重完善产业政策体系,充分发挥产业政策对其他政策的引导作用:一方面,要加强国家产业政策制定､实施的客观性､针对性和连续性,使其他政策有迹可寻;另一方面,制定国家产业政策要注意与国际接轨,根据国际市场需求调整产业结构,同时根据各地经济基础､资源状况和产业发展规律,制定各地区重点扶持产业,并加强与国家产业政策的衔接与匹配｡随着我国资本流动性的逐步扩大,政策配合的重心应转向更多地发挥货币政策的调控作用｡同时,可通过中和的(即反方向的)财政政策冲销外汇干预引起的信用变化,避免货币政策与汇率政策的冲突,从而实现经济系统的内外部平衡｡
(四)加快经济金融体制改革步伐
一是改变地方政府的考核评价机制｡考核评价机制应当强化物质文明建设情况､精神文明建设情况､生态环境建设情况､社会治安状况等方面的综合指标,弱化产值､财政收入､居民收入等数量指标｡要开展对地方财政､货币､产业等政策绩效的审计,并将审计结果纳入考核范围,以减少地方政府的盲目行为,提升国家宏观调控能力｡
二是推进财政投融资体制改革｡一方面,要改革政策性银行,明确财政性投融资与商业性投融资的界限｡在融资方式上,将国家财政安排的经营性资金以低息贷款形式交由政策性银行运作,由财政提供担保,扩大政策性银行在国内外资本市场上直接融资的规模｡在投资方向上,政策性贷款主要投向国家重点扶植发展的基础产业和新兴产业,体现宏观经济政策的取向｡另一方面,要实现财政投融资方式的多元化｡在融资方式上,可通过吸收社会保障体系的闲置资金,向邮政储蓄系统借款,在国内金融市场发行国债或地方债,向国际金融机构或外国政府借款等方式筹集资金｡在投资方式上,应对一些前景看好而且安全可靠的大型建设项目,特别是一些传统上由国有资本垄断､现在已对外资开放的项目,对民间资本开放｡
三是深化金融改革｡加快国有银行改革,转换经营机制,使其真正成为现代金融企业,政府要加大对非国有股份制银行的扶持,在银行间引入竞争机制,拓宽货币政策的传导渠道;继续深化农村信用社改革,完善法人治理结构,提升其服务“三农”的能力,填补商业银行退出后的农村市场真空;加快培育区域性中小金融机构,允许民营资本投资金融业,参股或组建更多的区域性中小金融机构,鼓励其向经济欠发达地区和中小企业融资｡
四是深化税收体制改革｡我国以增发国债为主要特征的积极财政政策在一定程度上带动了货币供应量的过快增长｡因此,长期国债应当适时“淡出”,财政政策要更多地使用税收手段｡为充分发挥税收手段的调控作用,必须深化税收体制改革:统一各类企业税收制度,特别是要降低内资企业所得税税率,使内资企业和外资企业使用同一的所得税税率;将增值税由生产型改为消费型,并将设备投资纳入增值税抵扣范围;改进个人所得税,实行综合和分类相结合的个人所得税制,提高个人所得税起征点或附加免征额,以增加居民的可支配收入｡
(五)进一步完善人民币汇率机制
一是扩大人民币汇率的浮动空间｡当前,我国的人民币汇率制度仍还有盯住汇率制的某些特征｡因此,在稳步推进资本项目自由流动的同时,真正实行有管理的浮动汇率制,放松对汇率浮动幅度的限制,扩大汇率浮动区间,减少中央银行对外汇市场的直接干预,使汇率尽量(下转第41页)(上接第26页)反映外汇市场供求变化｡
二是调整外汇管理制度｡在有效防范风险的前提下,对外汇管理的一些基本制度进行适当调整,为汇率进一步市场化做好铺垫｡主要包括:逐步改革强制结售汇制度,推行意愿结售汇制度;逐步放宽外汇银行结售汇周转头寸浮动幅度,允许银行按照其外汇资产运作情况和市场供求状况,在外汇市场上进行本外币资金头寸的调度;调整“宽进严出”的外汇管理政策,促进外汇资金与资本均衡流动｡但在利用外资政策方面应对短期资本的国际流动制定较为严格的限制措施,对长期资本的引入要符合我国的产业政策,并将其纳入货币政策体系进行通盘考虑,以避免外资流入对信贷规模调控的冲击｡
课题组组长:吴盼文
课题组成员:曹元芳 吴 超 李西江
执 笔:吴 超 李西江
参考文献:
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[9]孙建平“货币政策与汇率政策的冲突:中国的实践与理论新解”《国际金融研究》2002年第12期｡
(责任编辑 黑延成)
