〔摘要〕公益性是探讨政府公共性的逻辑起点，但政府行为中也包含逐利性因素，政府公共性限于特定的边界内并具有公益逐利双重性。基于优质基础教育择校政策的案例研究发现，政府公共性是有边界的，政府公共性在公益性与逐利性的缺失、分离与统一中逐渐彰显。在公共性边界外，政府逐利具有合理性，但应控制在促进政府的公益性与社会的协调发展的限度内。政府公共性边界现象的政策意义在于：公益性边界的勘定遵循边界内公益最大化原则;政府的逐利效率无法通过民主实现;善政不仅要遵循民主法治逻辑，还要遵循经营逻辑;应注意“卡尔多-希克斯”改进在公共政策领域的应用。
〔关键词〕政府公共性边界;政府公益性;政府逐利性;基础教育;择校政策
〔中图分类号〕D63-31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）04-0110-10
一、问题的提出
政府公共性问题始终是公共管理的核心问题。无论是从政府的起源还是从政府的运行来看，代表和维护公共性价值都是政府天然的特征和职责。对于政府公共性而言，公益性是探讨的逻辑起点。政府是天然的公共性组织，在传统的公共管理理论看来，政府的非公共性意味着公职人员存在着公权力的非公共运用行为，从某种意义上而言，这种公权力的非公共运用就意味着腐败。因而，传统的公共性强调公权力的公益面向，而反对公权力的逐利面向。随着“行政国家”的日益深化，对行政效率的追逐成为了公共管理理论转变的导向。新公共管理运动在这一背景下应运而生，它通过借鉴企业管理领域的效率观、质量观以及服务观，将“企业家政府”理念的引入公共管理，从而克服了传统官僚体制效率低下、缺乏服务精神的弊端。然而，新公共管理所推崇的效率观旨在通过政府自身运作的优化，进而提升其行政效率，企业家政府亦仅指政府管理的过程中将企业家精神加以引入，而非要求政府像企业一样运作。因此从这一意义上说，既有的公共管理理论都将政府自身的逐利面向排除在政府的公共性之外。
但是中国作为后发国家，面临着巨大的赶超压力——“落后就要挨打”成为了当前压力型体制下绩效合法性模式的现实注解。为了破解中国作为后发國家的赶超压力，采取发展型政府〔1〕的策略便势在必行。近年来，以“政企统合治理”为代表的经营性政府运作模式〔2〕表明，中国的政府治理在现实中存在着逐利性的一面;而诸多以户籍、身份等为条件的差异化给付型公共政策亦表明，城市治理中亦存在着某种“公共性边界”。在城市政府的治理中，政府通过“逐利性”行为所获得的收益，往往与给付型公共政策的提供能力存在着正相关的关系。
基于此，本文提出这样的研究假设，即：政府的公共性是有边界的，政府仅对（或优先对）边界内的居民提供公益性的公共服务，对边界外的居民则提供（或优先提供）逐利性的公共服务。因此，政府只在特定的边界内具有公益性。超越这一边界，政府则成为一个逐利组织，于是构成了政府公益性与逐利性的双重角色。政府公益性行为强调公平性，而政府逐利性行为强调高效率，但这两种不同逻辑的政府行为是共同的政府主体完成的，这决定了政府行为逻辑内在的冲突与矛盾。但在发展型政府的背景下，我们需要一个既具有公益性但同时又具有逐利效能的政府存在，从而保障政府兼备运作的高效率与基本的公平性。政府强大的财政能力是实现公益性的根本保证，但在现实之中，必须考虑公共政策的客观环境，社会效率与社会公平紧密联系在一起，没有效率的社会是不可能真正实现社会公平的。〔3〕当政府在短时间内还无法真正做到保证均等化的基本公共服务时，公共服务的提供必然是以牺牲一部分人的代价换取另一部分人的效用。因此，政府则需要在公益性与逐利性的钟摆两端之间取得巧妙的平衡。
以此观之，体现政府公共性的价值基础该是什么;我们究竟需要什么样的现实状态中的政府，是公益性的还是逐利性的，还是两者兼而有之;我们如何看待政府的逐利性，或者说，政府的逐利性在怎么样的边界和限度下是合理的;在一定边界外政府是否能将逐利性控制在促进公益性与社会的协调发展的限度内。本文旨在对这些问题加以回答，并试图解构发展型政府背景下政府公益逐利双重性的内在逻辑。
二、政府公共性理论：一个文献回顾
政府公共性是一个具有特定价值色彩的历史范畴，其内涵随着时代的发展而变化。柏拉图、亚里士多德、霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭、康德、马克思、罗尔斯、阿伦特、哈贝马斯等思想家无不论及国家及其存在形式——政府的“公共性”的本质特征。进入近代，以社会契约论为代表的国家理论，主张政府的权力来源于民众自然权利的让渡，这一理论经历了由霍布斯（自我保存）到斯宾诺莎（政治自由）再到洛克（法律与法治）然后到卢梭（社会平等）的逻辑发展过程。〔4〕卢梭由社会契约论推演出人民主权论并使之成为政府公共性的理论前提。政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应当从保障公共利益的起点出发，制定与执行公共政策。公共利益亦被表述为“构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一个思想，即公共政策最终应该提高大家福利而不只是几个人的福利”。〔5〕现代政府理念蕴含“公共性”共识，但“公共性”的复杂性本身隐含了诸多问题，认识角度也各有侧重：罗尔斯以公平的正义为公共性，主张自然法论的公共性观点;哈贝马斯以协商共识为公共性，主张“批判”型的公共性论点;卢曼以合法至上为公共性，主张“合法至上”型的公共性论点。〔6〕
不同时代背景下对政府公共性有不同的要求，但实现公共利益、提供公共产品、满足公共需求却是所有政府公共性中的共同内容。公共产品的生产与提供作为现代政府的主要职能，其基本依据来源于萨缪尔森的公共物品理论——公共物品在消费中的两个本质特征：一个是非排他性，一个是非竞争性。完整体现这两个特征的消费品就是纯粹公共物品或者纯粹公共服务。此后，公共选择学派代表人物布坎南对公共物品理论进行了补充，提出了混合公共物品理论，指出这类公共物品或者只具有非排他性，或者只具有非竞争性。〔7〕这些物品由于市场供给无效率或者低效率，因此，满足这些需求的责任主要来自于政府。政府为公众设立，公共拥有，主要从公共财政获取资源，以提供公共物品为职责，以公共服务为目标。政府的公共性决定了它应该追求高质量服务和最大限度的公民满意。〔8〕政府职能理念变迁的每一个阶段都蕴涵着公平与效率的权衡与选择，不同时期对公平与效率的不同侧重必然导致不同公共品供给方式的选择。一般来说，政府供给更倾向于公平维度，而市场供给则更强调效率维度。
