自从1980年10月6日甘肃省第五届人大常委会第四次会议审议通过《甘肃省县级直接选举实施细则》(已废止)以来,甘肃省人民代表大会及其常务委员会依法行使立法权,30年中制定现行有效的地方性法规159件,批准较大市的地方性法规30件,批准民族自治地方的自治条例和单行条例54件。地方立法工作从无到有,在探索中坚持前行,走出了一条加强民主立法、科学立法,不断提高地方性法规质量的地方立法之路。尤其是在走群众路线,坚持民主立法方面,甘肃人大形成了一套独具特色的民主立法制度,保证和促进了全省地方立法工作的顺利进行。其中,常委会的立法顾问工作制度的探索、形成、巩固历程,前后经过了20余年的时间,逐步延伸、融入了人大的日常工作之中。
制度的起因
随着党和国家“依法治国,建设社会主义法治国家”方略的提出,有法可依、有法必依、执法必严逐步成为大家的共识。其中要做到有法可依,打好依法治国的基础,就必须加快立法步伐,拓宽立法领域,按照党的十五大会议要求,把改革和发展的决策同立法结合起来,“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。 地方立法以经济立法为主干,速度和质量齐头并进,展示出突飞猛进的态势。而立法是权利资源、责任义务的分配过程,是方方面面利益表达和博弈的过程,也是为社会各领域事务进行细致有效管理、调整做好规则准备的过程,最后将分配好的利益结构上升为国家意志。地方立法更具有它的从属性、地方性、试验性和先行性特征,无论哪个层面的立法,都有诸多主体参与到这个动态、有序的过程中来。他们对社会客观实践问题的把握,对立法领域知识的专业程度,对法学理念的理解深浅、立法技术操作的熟练与否,对多元利益的理性认知及自身利益倾向等都直接或间接地影响着何种权利或义务被法定化,影响着法律法规的质量。特别是在立法、执法过程中,各级政府一直都是双重角色,既是起草和制定法律法规的重要参与者,更是推行、执行法律法规的主导力量,这种“既是裁判员又是运动员”模式带来的地方利益、部门利益向法律法规的渗透仍在继续,具体利益部门化、部门利益法制化的现象难以遏制,立法机关为社会提供的公平正义的利益博弈平台尚无法保证有效控制、去除这种不当利益。特别是改革开放以来,伴随着我国社会日新月异地发展,科学技术高度发达,社会研究愈加深入,社会领域分化越来越精细,诸如教育、医疗、住房制度的改革,各种社会保障的需求,生物技术、材料革命、IT专业、生态保护的发展等都需要通过立法对不同领域做出专业性、科学化的调整,都在挑战着立法者的知识储备、专业水平和信息程度。
立法本身就是一门科学,事实和实践都证明了英国密尔先生说的“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样,需要不仅是有经验和受过训练,而且通过长期而辛勤地研究训练有素的人去做”,需要这种“训练有素的人”运用成熟的立法技术来保证和提高立法质量。然而,由于我们国情、省情及体制所致,我们立法机关尤其是地方立法机关还没有并且在一定时期内也难以充分实现立法人员的专业化、职业化,达到“训练有素的人”的标准。在甘肃人大,立法机关中参与审议和表决的立法决策层,即常委会组成人员,大部分来自各市州的党政一把手或省级机关各部门的负责人,鲜有法学专家学者和立法工作者进入。特别是在为地方性法规质量把关的关键环节、从事地方立法统一审议工作的法制委员会中,也很难得配置有与法律法规专业沾边的人员。在其立法工作机构,常委会法制工作委员会中,无论是前十几年还是现在,人员结构以军队转业干部和其他行业人员居多,真正学过法律的只占到四分之一左右。
由此,这就亟待需要立法机关引进智力支持,引进利益中立的第三方,以凭借他们的智力和中立的视角对立法工作进行帮助、审视和监督。这就使得立法顾问机制在甘肃呼之而出,应运而生。
制度的形成
在甘肃的地方立法,主要是要围绕社会主义市场经济体制的建立与完善,加强经济立法;把“三农”立法作为重中之重;搞好生态保护,为可持续发展提供法制保障;重视促进社会事业发展的立法;注重权益保护,彰显立法为民新理念;全面促进甘肃省少数民族和民族地区的经济社会发展;加强制度建设,规范地方人大工作。上述七个方面的立法工作涉及农业、环保、教育、文物、知识产权等方方面面的各个领域,五花八门,专业性都很强,可是从事立法工作的立法机关及其工作人员并不能保证各个行业都能行行精通、门门里手,更不是立法的专业、职业人员。因此,极需要一批涉及法理的专门人才参与到地方立法工作中。故在省六届人大常委会届末、七届人大常委会届初的上世纪80年代中期,立法机关就开始了与法学专家学者的沟通。那时,只能依靠立法机关工作人员自己的交际范围,在熟悉的专家学者中挑选个别有见地的人员作为对象,把法规案草稿寄送给他们,请他们提出修改意见。当时有兴趣帮助、参与地方立法工作的兰州大学、西北师范大学、西北民族学院、甘肃政法学院、兰州商学院等高校的专家学者大部分都是较为忙碌的一线教学研究人员或是身兼行政领导职务的同志,并不能保证有充分的时间对立法机关寄送的法律法规案草稿进行仔细推敲、修改。于是,到了省八届人大常委会,法制工作委员会便有针对性地选择了部分对地方立法工作热心、认真、负责任,年到会率和法律、法规草案征求意见反馈率均能达到较高水平,愿意并可以充分发挥好参谋作用的高校和科研院所的法学专家、法检“两院”的实际工作者以及从事过立法工作的经验丰富的人大离退休老同志担任为期一到两年的立法顾问,请他们经常性地参加法规论证会,或在常委会会议期间作法制讲座。
1998年12月,甘肃省九届人大以常委会的名义首次正式聘请了7名高等院校、科研院所的法学专家、教授担任省人大常委会立法顾问。自此,省人大常委会聘请立法顾问参与立法工作的帷幕正式拉开。省九届人大常委会主任卢克俭为他们颁发聘书时指出:“权力机关聘任立法顾问是一件具有重大意义的事情,这是立法形势发展的需要,是法制民主化、科学化的需要。”国家立法法颁布以后,为了使立法顾问发挥更大的作用,2001年1月17日省九届人大四次会议通过的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》第五十三条第二款规定了“常务委员会聘请的立法顾问可以列席法制委员会会议”,对聘请立法顾问这一工作机制作了法制上的保障。到2004年6月3日,省人大常委会主任会议又决定:今后常委会会议审议法规案时,应邀请1~2名立法顾问列席会议,具体人选由办公厅与法工委根据会议议程协商确定。会后,每一次常委会例会均轮流有两名立法顾问列席,并形成了常规。这一举措,完善和发展了立法顾问工作机制。到了省十届人大常委会期间,为了能够用最小的成本实现既智力引进,又能巩固、提升立法机关的中立性地位,提高地方立法技能,遏制地方主义和部门利益对地方性法规的渗透,又先后选聘、增聘了16名来自兰州各高校的法学专家和相关学者以及业务能力优异、执业操守良好、行业口碑俱佳的律师担任立法顾问,并将聘请顾问的人数和工作领域予以拓展和完善。专家学者的专业领域由以往的仅限于法学专家和法律实际工作者,扩展到法学、经济学、哲学、社会学等领域和地方法制、人大制度理论、科学教育、农业等方面。同时,在法学领域方面,又涵盖了法理学、经济法学、民商法学、行政法学、民族法学、诉讼法学等学科,进一步拓宽了立法顾问的知识范围。与此同时,还将立法顾问的聘期延长,不再一年或两年聘请一次,而是一聘5年,直至换届,保持了顾问队伍的相对稳定性。
随着立法顾问机制的逐步完善,甘肃地方立法的步伐也正在快速地向前发展。地方立法作为一项长期的任务,需要立法顾问机制的长久坚持。为此,2009年7月22日,省十一届人大第二十七次常委会主任会议又讨论通过并于2009年8月1日施行了《甘肃省人大常委会立法顾问工作制度》。制度一共13条,规定省人大常委会今后每届选聘立法顾问,随换届改聘。立法顾问人数为20名左右。同时规定了产生、推荐立法顾问的四种方式:(一)省人大各专门委员会、常委会各工作机构推荐;(二)省立法研究会、法学会、律师协会等专业性社会团体推荐;(三)高等院校、科研机构等单位推荐;(四)有关国家机关推荐。明确了立法顾问人选应当具备四个基本条件:(一)拥护党的基本路线,坚持四项基本原则和改革开放;(二)具有高级、副高级职称或者同等专业水平(教授、副教授或者相当于教授、副教授职称)并具有丰富实践经验,在其工作领域享有较高声望;(三)热心参与地方立法工作;(四)具有参与地方立法工作的时间、精力。在此基础上,常委会相关工作机构对各方面推荐的专家学者组织审核筛选,并在征求有关方面意见后,提出立法顾问建议名单,报常委会主任会议审定。《制度》规定,省人大各专门委员会和常委会各工作机构根据立法工作的实际需要,可以邀请立法顾问参与下列立法工作:(一)对提请省人大常委会会议审议的法规草案提出书面修改意见和建议;(二)对法规草案中的重要问题、各方面分歧意见较大的问题或者专业性较强的问题进行论证;(三)接受委托对专业性法规草案的起草、法规评估或者法规草案中涉及的问题进行专题研究,提出专题研究报告或者修改建议。对政策性强,涉及公共领域和社会立法等需要进一步研究的,也可以与法规案起草单位、立法机构联合申报专项课题,进行社科项目攻关;(四)参与法规起草、立法调研以及法规草案修改等;(五)列席常委会例会和法制委员会会议,听取、提出对法规草案的修改意见和建议。同时还要求省人大各专门委员会、常委会各工作机构对立法顾问、专家提出的法规修改意见应当进行认真研究,对其重要的意见建议可以整理成专项报告,供常委会、法制委员会审议法规时参考。当然,对常委会相关工作机构如何做好对立法顾问的服务、保障工作也作出了具体规定。《制度》对被聘任的立法顾问也规定了“应当按时参加立法活动,认真负责地提出意见建议。年到会率应当达到80%以上,法律、法规草案征求意见反馈率应当达到90%”的基本要求。如果立法顾问连续两年不参加立法咨询工作或对法律、法规草案征求意见反馈率达不到规定要求的,由常委会相关工作机构提出,报常委会主任会议决定,终止其立法顾问资格。立法顾问因特殊原因不适宜参与立法工作的,常委会相关工作机构可以建议常委会主任会议及时予以调整。
同时,本次主任会议又按照立法顾问主要从既有地方立法理论水平,又有实践工作经验以及时间精力保障,热心地方立法工作的中、青年人士中择优选聘的原则,常委会从各高校和省律师协会推荐的候选人员中、从省地方立法工作实际需要的各种类别法的专家学者和研究人员中、从省人大常委会有关工作部门在立法实践中通过交流合作而推荐的人员中增聘了11位立法顾问,使省十一届人大常委会的立法顾问达到22人,其中有从事地方立法研究的老同志4人、宏观政策研究学者1人、律师4人、在兰9所高等院校从事法学教学和研究的法学专家学者13人。这22位立法顾问在专业方面涵盖了法制理论、行政法学、经济法学、民商法学、民族法学、诉讼法学以及农业与农村、环境资源保护、知识产权、金融税务等各个学科。至此,甘肃人大的立法顾问制度完全形成,并融入到省人大常委会的日常工作之中。
制度的作用与拓展
由于聘请立法顾问形成制度,使甘肃人大的立法顾问既不搞“终身制”,实行动态管理,又采用立法环节连贯化,全程跟踪,动态参与工作方式,还坚持了队伍的老、中、青三结合,专业构成多元化,确保其既能充分发挥作用,又能有很强的中立性。经实践检验,甘肃人大的立法顾问制度已经对立法活动产生了一定广度和深度的实质性影响,且影响力度越来越大。为维护法制统一,明确责权利,实现立法公正,确保法规严谨规范形成了制度保障,为完善立法决策提供了比较充分的法理依据和有力的理论支撑,为提高立法质量,促进甘肃立法工作走上科学化、民主化轨道起到了实质性的推动作用。省九、十届人大常委会立法顾问、兰州商学院法学院原院长任先行教授表示:“法治须先立法,立法要立良法。作为立法顾问,就是要在地方立法工作中本着‘无疑生疑’的原则,‘无中生有’、‘有中生无’,帮助解决地方立法过程中的疑难问题,弥补立法工作中的缺陷……”
作为省人大常委会第十和十一届两届立法顾问,西北民族大学法学院教授张朝霞见证了甘肃省立法工作的进步,并对此感触颇多。张朝霞说,现代社会中,法律的制定具有越来越强的专业化色彩,立法顾问参与立法,本身就是立法民主化、科学化的一种体现。立法顾问通常比较客观中立,加上较少受到部门利益和地方利益的影响,因此立法顾问参与立法,有利于提升立法的质量。她说,从目前立法顾问构成情况来看,有的来自国家机关,有的来自高校,有的来自司法实践部门。每一个顾问都是本行业或本专业的精英和骨干,由于来自不同的工作背景,立法顾问知识的互补性强,这将有利于从多角度论证立法,增强立法的科学性。
多年来,省人大常委会聘请的历届立法顾问积极参与国家和省人大常委会的立法活动,通过信函、电话、电子邮件和参加法规论证会、听证会、省人大常委会例会和法制委员会会议等多种形式,为60多部国家法律草案制定和修改和130件地方性法规、自治条例和单行条例草案的制定和修改提出了大量的有价值的意见建议。立法顾问机制形成以来,顾问们为省人大常委会和其他部门、单位进行了60多场次法制讲座,使常委会组成人员和各级国家机关干部了解和掌握了必要的法律知识。 与此同时,立法顾问还主动参与地方立法理论研究,撰写了一批地方立法理论研究文章。例如曾经担任过省人大常委会立法顾问的李功国、任先行、郑家魁、吕元琮、周林彬、马玉祥、王肃元、王习让、闫凤翔、张谦元等同志,都是多年来为甘肃省的立法活动做出了艰辛努力和较大贡献的专家学者。正如省十届人大常委会副主任杨作林所说:“有了立法顾问的参与,我们的立法队伍就更有水平,立法工作就更充实、更可靠、更有意义,立法质量就更有保障。”
同时,立法顾问制度的建立,是把权力机构和学术机构这两所“深宅大院”连接到了一起,既搭建了集中、反映民情、民意、民智、民利到地方性法规之中的桥梁,又大力开拓和加强了学术机构的理论研究和实践的范围。各位立法顾问不仅十分珍视参与地方立法工作的机会,不遗余力地做好顾问工作,而且特别重视总结提高参与的水平,形成一些新的理念和观点,回过头去促进和发展他们的教学和研究工作。不少高校的立法顾问通过参与地方立法后,编纂了地方立法教材、开设了地方立法课程、设置了立法研究专业,带起了一批有志于地方立法研究工作的新生力量。在此基础上,省人大常委会延伸拓展了立法顾问工作制度,畅宽了甘肃人大民主立法的大门和渠道。一是于2005年开始建立的与高校合作,共同进行地方立法研究的机制,当年5月,在兰州大学、西北民族大学、兰州理工大学、兰州商学院和甘肃政法学院的法学院、系设立了“甘肃省地方立法研究基地”,在西北师范大学设立了“甘肃省地方性法规评估中心”,并在省人大常委会机关举行了合作协议签字仪式和基地、中心的授牌仪式,在社会上引起了很大反响。选定了黄河甘肃段水污染防治办法、农民工权益保护办法、农民社会保障制度、地方立法制度设计等7个项目,委托进行立法研究和起草。合作项目进展比较顺利,效果初显。二是常委会制定了择优委托起草法规草案办法,充分发挥立法顾问的能量和作用,拓宽法规起草渠道。凡大专院校、科研院所、社会团体、中介机构、有关组织、人大常委会各工作部门及公民个人,都可以按要求参与省人大及其常委会委托的法规起草工作,以求克服部门利益的影响,调动社会各界的专业优势,广泛集中群众智慧,进一步提高法规质量。委托修改的甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则已于2007年9月27日经省十届人大常委会审议通过,委托起草的黄河甘肃段水污染防治办法的起草工作已经基本完成,并进行了立法部门的内部评审,正在组织有关方面从专业层面进行调研论证。2010年常委会立法计划中,列入了一个委托起草项目,即《甘肃省公众参与制定地方性法规条例(草案)》,已经吊起了不少包括立法顾问在内的单位和人员的胃口。三是组织成立了以立法顾问及其所在单位为主干的省立法研究会,每年都召开立法理论研讨会,举办规范性文件起草培训班或国家新出台的法律学习班等,充分利用会员单位和个人的理论资源,对地方立法中的一些焦点、难点、疑点问题进行研讨,交流论文300余篇,评选优秀论文35篇,进一步活跃了地方立法理论的研究,指导了全省的地方立法实践工作。
甘肃人大的立法顾问工作制度及其延伸拓展的民主立法工作机制将公众参与引入法规立项、规划计划制订、起草、审议、评估全过程,将群众意愿渗透于法规的条款章句,民主立法亮点纷呈,不仅创造了丰富的形式,而且不断规范化、制度化,留下了一个又一个坚实的足迹,逐步形成了推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持的系统。这为进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,保证决策的科学性和正确性,保证立法质量的不断提高做出了不懈的努力。
(作者单位:甘肃省人大常委会法工委)
