摘 要:在城市危机管理研究和应用领域,欧美已形成了比较完整的系统,本文从实践和理论研究相结合的过程视角来探讨并简要将其划分为早期实践阶段、理论探索和综合管理部门的建立阶段、体系和标准构建阶段,并对城市危机管理决策支持系统模式进行了分析。
关键词:城市危机管理 决策指挥系统 演化阶段
中图分类号:C93文献标识码:A 文章编号:1007-3973 (2010) 01-146-02
从国际的视野来看,欧美在城市危机管理方面积累了丰富的经验教训,探讨一下它们在理论与实践方面的演变过程及处理各类危机方面的决策模式,值得我们学习和借鉴,这些经验对我国建立城市危机管理体制具有重要的启示作用。
欧美的城市危机管理特别是美国形成了比较完整的系统,在理论研究方面大致可以划分为以下三个阶段:
1早期实践阶段(19世纪初～20世纪60年代中期)
1666年伦敦发生了一场大火,伦敦大火刺激了人们对建筑规范和保险的逐渐采用,可以说这是人们最早发明的、最重要的非结构性城市突发事件应对形式。1803年,美国的新罕布什尔州的朴茨茅斯发生了一场大火,受灾社区和州的恢复面临巨大的困难。此事传到国会,国会决定用联邦的财力来帮助州和地方政府。1803年的关于新罕布什尔(New Hampshire)城市的火灾法案被认为是第一个灾害法规,这是城市参与危机反应的开始。1950年8月,美国明尼苏达州的众议员哈罗德•哈根向公共工程用房委员会提出他统计归纳的128项法令的一览表,这些法令都是自1803年以来通过的,每一个都是在一次特定的灾害之后制定的。按照哈根的观点,这些法令已经建立了联邦政府对州和地方政府进行灾害支援的先例。就在这一年,美国制定了联邦救灾法,这是城市危机管理走向法制化的开始。
2理论探索和综合管理部门的建立阶段(1966年～2001年)
第二次世界大战结束以后,危机管理成为一门学科,形成了企业危机管理和公共危机管理两个既独立发展又相互融合的学科分支,前者的代表人物如巴顿(Barton)、福斯特(Fostor)、格林(Green)、米卓夫(Michof)等,后者的代表人物是罗森塔尔(Rosenthal)、罗伯特•吉尔(Robert-Gill)、科塞(Gose)等,大量的研究著作出版,危机管理成为大学的学科和专业。
1966年大西洋学会出版的《大西洋论丛(II)》上发表了巴肯(Alastair Buchan,1966)的《危机管理:新的外交》(Crisis Management:the New Diplomacy),被认为是目前见之于文献中最早的有关危机管理方面的专著,成为危机管理由初步探索向理论研究过渡的重要标志。20世纪后期,越来越多的国家开始重视并研究应急管理系统。拜松和克鲁拜(John M. Bryson,Barbara C.Crosby,1992)认为,城市在灾难发生后能否迅速做出适当的反应体现了一座城市的管理能力,而城市管理能力是由可得资源和资本的多少,以及有效发挥这些资源最大效用的能力决定的。迪比克和荷默(Drabek,Thomas E,Gerard J. Hoetmer,1992)认为应急管理能力体现在预警、撤退、公共安全和保护等方面。欧盟于2000年建成的e–risk系统是一个基于卫星通信的网络基础架构,为其成员国实现跨国、跨专业、跨警种、高效及时地处理突发公共事件和自然灾害并提供支持服务。1979年,卡特总统发布总统令,建立了联邦紧急事务管理局(FEMA),将分散在整个联邦官僚体制下的有关灾害应急管理的计划和人员集中起来,这标志着综合城市危机管理的开始。
3体系和标准构建阶段(2001以后)
2001年“9.11事件”后,为了防止恐怖主义袭击,布什总统合并了20多个政府机构,成立了一个新的国土安全部FEMA被并入该部成为“突发事件准备局(BPR)”。迄今该体系不仅面对自然灾害也面对工业化环境和复杂社会结构所产生的突发事件。2003年布什总统颁布了国土安全方面的总统指令HSPD-5,指示国土安全部长根据此指令的要求建立国家突发事件管理系统(NIMS,The National Incident Management System)。
从2004年开始实施的美国国家突发事件管理系统是一个从国家层面出发进行响应和管理的框架。该系统为联邦、州以及地方等各级政府高效地处理各类突发事件提供了一套普遍适用的方法。它包含了应急指挥系统(Incident Command system)、多部门协调系统(Multi-agency coordination systems)和公众信息系统(Public Information Systems)这三个核心系统,以及和应急指挥、培训、认证、资源管理等方面相关的一系列重要概念、原则、协议和标准。美国应急管理突出城市功能。一旦当地社区发生突发公共事件,地方政府具有第一时间的反应和第一位的责任,因此,地方也注重发展和维护应急管理方案以履行向公众提供安全的责任,因为第一时间的灾难处理将决定整个行动的失败与成功,并决定恢复阶段的成本。
从以上三个阶段可以得出美国城市危机管理的发展呈螺旋上升,对城市突发事件管理的认识则经历了一个从事后救灾转变到事前防灾而且不断深化的渐进过程;从对突发事件的零星反应应急到对突发事件的集中有序管理;从事后应急到事前预防;从综合管理部门建立到体系和标准构建阶段的发展过程。在这一过程中,产生了一个“完善法律、预防在先、适度集中”的危机管理机制。
城市危机管理决策支持系统模式是危机管理机制最重要的要素,综合而言欧美城市可分为分部门、分灾种的危机管理决策支持系统和综合性的城市危机管理决策支持系统。
(1)分部门、分灾种的危机管理决策支持系统
城市危机管理是一项复杂的系统工程,涉及众多方面和层次。广泛的应用范围和系统的复杂性,使危机管理研究形式多样、内容复杂。从近年国外相关文献可以看出,分部门、分灾种的危机管理决策支持系统是城市危机管理研究的最主要内容之一,美国、日本等国家的一些研究机构已经开始利用地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、遥感(RS)等信息技术,对发生在城市的地震、火灾和洪灾等灾害进行监测、控制以及应急救援研究。
防震减灾信息和辅助决策系统的发展是与计算机技术,主要是GIS技术的发展相辅相成的。美国FEMA在Utah地震演习中研制的RESPONSE93,将GIS、专家系统(ES)与地震动模型相结合,评估人员及相关震害的损失。2001年,东京大学和东北大学的研究人员成立了地震灾害预报组(Earthquake-Disaster Prediction Team),利用GIS,CAD等先进技术,构筑一个名为CAST的地震灾害模拟系统(Earth quake-Disaster Simulator)。对于强地震动模拟下,建筑物性能评价、建筑物损害过程和程度都可以进行推定。日本建筑署建设研究所、NASDA(the National Space Development Agency of Japan)等政府机构在联合国区域发展项目支持下,建立防震减灾应急系统,选用Arc/Info对阪神大地震的震后影响作出评估,建立各类数字地图库,如地质断层、倒塌建筑等图库。把各类图层进行叠加分析得出对应急有价值的信息。该系统的建成使有关机构可以对发生在神户这样的城市的大地震作出快速响应。
近年来,在防洪方面,决策支持系统在国外发展迅速,人们普遍认为从实时洪水预报、调度系统过度到防洪决策支持系统是当前的发展趋势。欧美发达国家竞相开展这类研究和开发工作,但目前仍处于针对系统开发中的关键技术进行探讨,在中小河流域试验开发的阶段。并已在水资源系统规划,设计和管理中得到了成功的应用。
在火灾应急领域,弗朗西斯(Hamit Francis,1997)发展了用于城市火灾扑救和医疗急救调度的GPS/GIS系统,可在GIS平台上给出事故发生地点及其环境信息,应急力量的状态和相对位置,并采用GPS实时显示应急力量的调度情况。詹姆斯(T Sai Yichang James, 2002)对美国911城市报警应急系统进行分析,提出缩短应急响应时间的三个关键环节,建立了基于GPS/GIS的应急响应系统,给出了最短路径分析方法。
(2)城市危机管理决策支持系统
美国和日本在城市危机管理应急系统的建设方面一直处于国际领先的地位,所以非常有必要借鉴和学习美国和日本典型城市的经验。
洛杉机市应急管理组织系统是一个多层次的网络结构。主要由洛杉机市市长、洛杉机市应急处理理事会(EOB)、洛杉机市应急处理组织(EOO)、洛杉机市应急预备局(EPD)、洛杉机市应急处理中心(EOC)、洛杉机市应急管理委员会组成(EMC)。洛杉机市市长能够随时了解和监控整个系统的运作。EOB作为一个高层领导的联席会议,确保了洛杉机市应急管理工作在市高层领导之间能够有效沟通与协调;EOO作为一个虚拟的、跨部门的应急协调性网络,集中指挥和控制应急准备、响应、恢复工作的规划协调和管理;EPD作为洛杉机市应急管理的常设部门,在洛杉机市政府和其他部门的协助下,准备全市范围内的应急响应计划; EOC作为应急管理系统的“战时指挥中心”,该中心的主要任务是应急信息和资源管理,其应急处理中心由七大部分构成:主管、运作部、规划/情报部、后勤部、财务/财务部、信息/公共事务部和联络部; 洛杉机市应急管理委员会(EMC)为应急管理过程提供了决策辅助。
东京于2003年4月确立了“知事直管型应急管理体制”,设置局长级的“危机管理总监”,改组灾害对策部和成立城市综合防灾部,综合防灾部由信息统管部门和实际行动指令部门组成。信息统管部门主要负责信息收集、信息分析、战略判断。实际行动指令部门主要负责灾害发生时的指挥调整。综合防灾部主要实现三大功能:(l)强化信息统管功能;(2)提高突发公共事件的应对能力;(3)加强首都圈大范围的区域合作。东京都防灾中心作为应急管理系统的“指挥中心”,中心的具体功能有:(l)对灾害信息进行收集、传达、处理和分析;(2)对灾害对策进行审议、决定和协调;(3)向各防灾机构发出各种指示和请求。中心配有防灾信息系统DIS(Disaster Information System) DIS分为四个主要的子系统,即灾害信息管理、地图信息管理、对策制定、系统基础管理子系统。
(本文获得南京工程学院科研基金项目突发事件决策支持研究(YKJ200903)资助)
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