摘要：行政决策不作为在我国行政法治实践中普遍存在，已给行政权的行使乃至行政法治带来了危害。党的十八届四中全会在依法治国的大背景下提出了行政决策不作为及其治理问题。从法律制度上治理行政决策不作为，必须建立行政职权评估制度，包括对行政职权的设定和行使的评估等;建立行政决策倒查制度，即行政决策作出后，有关的上级机关、法治监督机关应当对其进行事后跟踪，在行政决策存在违法或者错误的情形下，应该倒查该决策的形成程序及作出主体;建立规制行政不作为的立体制度，要求具体行政行为和抽象行政行为中的行政不作为都承担法律责任;建立行政决策责任追究终身牵连制，让违法决策者在退职后还能承担违法决策的责任。
关键词：行政决策;不作为;责任追究;制度构建
中图分类号：D922.1文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2015）11-0059-08
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对行政决策规范化提出了新的要求，如行政决策实行专家论证、合法性审查，对行政主体应当依法、及时决策却久拖不决或者没有进行决策而造成重大损失的实行行政问责等。①这就提出了行政法学理论和行政法治实践中的一个新问题，即行政决策不作为问题。我国行政法学理论界和行政法治实务部门对行政决策的其他问题都有相应的研究，有些地方甚至通过地方性法律规范了行政决策合法性审查②，但对于行政决策不作为目前还是一个理论空白，这与《决定》的相关要求形成了较大反差，基于此，笔者认为有必要从理论上和实践上对行政决策不作为问题进行探讨。
一、行政决策不作为的界定
行政决策不作为是指行政主体本应依据行政职权作出行政决策，但由于内在的原因导致行政决策没有作出或者拖延作出的行政违法状况。对该定义的理解应把握下列切入点：第一，行政决策不作为属于广义上的行政不作为③。行政行为理论中有作为的行政行为和不作为的行政行为之分，前者是指行政主体积极实施了行政职权并依一定的职权作出了具体行政行为或者抽象行政行为;后者是指行政主体由于主观上消极、被动等原因而没有实施行政行为。行政决策不作为属于后者。第二，行政决策不作为具有一定的复合性。行政法理论和行政法制度都将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为④，前者是指行政主体针对不特定的人或事作出的能够反复适用的行为，后者是指行政主体作出的具有特定对象和内容、一次性适用的行为。通常情况下，行政行为或属于前者或属于后者，不可以同时具备二者的属性。但行政决策行为比较特殊，它既很难一股脑地归入具体行政行为之中，又很难完全贴上抽象行政行为的标签，或者说，有些行政决策行为属于抽象行政行为，有些行政决策行为属于具体行政行为，甚或一个行政决策行为同时具备抽象行政行为和具体行政行为的属性。概言之，行政决策行为在一定程度上折中了具体行政行为和抽象行政行为，因而具有复合性。行政决策不作为也应当具有这样的属性，从一定意义上讲，在行政决策不作为的情形下，这种复合性更加明显。第三，行政决策不作为是行政放弃职权。行政放弃职权是指行政主体在履行行政职能时有意无意地放弃了政府组织法或者部门行政管理法对其赋予的职权。行政行为处在行政过程的末端，其前端是行政法关系，更前端是行政职权，在行政职权已经规范化的前提下，行政行为才有存在的余地和空间。反过来说，对行政行为中每一种状态的揭示和认知，都应当与行政职权进行有机的统一和结合。行政决策不作为的外在形式是行政机关没有作出一定的行政行为，其内在状态则是行政主体放弃了行政职权，从一定程度上讲，后者是行政决策不作为的本质所在。在行政法学理论中，行政放弃职权是一个综合性命题，涵盖了行政主体对职权的放弃、蔑视、懈怠等，行政决策不作为便是行政主体对行政职权的一种放弃。认识这一本质属性非常重要，因为如果不从行政职权的高度认识行政决策不作为，就有可能仅从行政过程的末端解决和处置行政决策不作为问题。上述三个方面是理解行政决策不作为概念的关键，从上述三个方面出发，可以得出行政决策不作为具有下列特性。
1.行政决策不作为的主体是行政主体
行政决策的职能究竟由谁承担，这既是一个理论问题也是一个法治实践问题。在我国，行使国家权力的机关包括若干系统，行政权的主要行使主体是行政系统，国家权力机关也在一定范围内行使行政决策权甚至履行行政管理职能。以国民经济和社会发展的宏观行政决策而论，行政系统并不是唯一的决策主体，国家权力机关在这个决策中扮演着非常重要的角色。⑤同时，由于我国社会发展和其他方面的事业受执政党领导，这就必然存在执政党在一定范围内作出行政决策的情形⑥，尤其是在地方行政管理事务中，地方党委常常是重大地方事务的决策者。这种复杂的行政主体结构为框定行政决策不作为主体造成了一定的难度。但是，现代行政法治将行政职能集中于行政系统，就是说，行政系统之外的组织或机关是不能直接履行行政职能的，这是现代行政法治的精神实质之一，因此，对行政决策不作为的主体应当按照这样的法治逻辑进行推论。依此，可以肯定地说，行政决策不作为的主体是行政主体，在行政法治体系中凡具有行政主体资格的机关或者组织都有可能成为行政决策不作为的主体。我国行政主体资格的表现形式极为复杂，如行政系统作为一个总的体系结构可以具有主体资格的身份，行政系统中的某一支系统也具有行政主体身份，而在一个行政执法过程中，凡是能够以自己的身份作出行政行为的机关或者组织也都具有行政主体资格。“行政执法的主体是指依法具有行政执法职权，能以自己名义实施行政执法行为并独立承担法律责任的行政机关和法律、法规授权的组织。”⑦以此而论，行政决策不作为的主体既是行政主体又呈现出一种非常复杂的身份状态，那么，有些主体本不是行政主体，但经常作出行政决策或者影响行政决策行为，其能否成为行政决策的主体呢？笔者认为，我国暂时不应当将这样的主体纳入行政不作为主体的范畴，因为行政法治的对象是行政权的行使主体，尤其是行政权行使中具有合法身份的主体。
