摘要：政府决策是公共管理活动的中心环节，政府决策正确与否决定公共管理的成败。大数据时代，传统政府决策模式所受挑战日益严峻，以数据驱动的智慧决策模式成为政府决策变革的新走向。本论文通过在对大数据时代政府决策模式变革面临的挑战和机遇分析的基础之上，从组织、思维和技术三大层面对我国政府决策实现智慧化提出了几点建议。
关键词：大数据；政府决策；科学化；民主化
中图分类号：P208 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）06-0100-02
党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》，决定提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一奋斗目标。党的十八届五中全会中又提出实施“互联网+”战略，要求将大数据上升为国家战略，发展共享经济。我国政府推进治理体系和治理能力现代化这一总目标是在大数据与智能化这一时代背景下展开的，大数据与智能化将成为推动政府治理能力及体系现代化的核心。然要实现这一总目标的一个重要条件是政府决策的民主化和科学化，当前，大数据与智能化背景下传统政府决策方式面临严峻挑战，传统目标驱动的决策模式向以大数据驱动为核心的决策模式的变革成为该时代必然趋势。
一、大数据环境下我国政府实现智慧决策面临的挑战
什么是政府智慧决策？我们认为所谓政府智慧决策是指国家行政管理机关在法定的权力和职能范围内，以公共利益最大化为目标，以大数据驱动为核心，以新一代信息技术为支撑，按照一定的程序和方法，并使之具有客观透明、全面感知、实时连续、多元共治等为特征的一种新型公共决策模式。
大数据时代的到来对人们传统的生产生活甚至思维方式都产生深刻变革。大数据环境下政府对社会经济生活等领域的管理变得愈加复杂，这对传统政府公共管理以及政府决策科学化和民主化提出了新要求。当前，我国政府利用数据驱动决策，实现决策智慧化面临以下几方面挑战：
首先，大数据时代所产生的巨大数据体量彻底颠覆了传统行政决策“无数不可决策”的价值取向。同政府机构改革一样，转变思想观念是前提。受传统数据文化基础薄弱的影响，数据意识的缺乏，一方面使得人们对数据价值和重要性认识不足，许多数据未得到应有的开发和利用；另一方面数据质量和真实性也令人担忧。中国自古就有“差不多”先生的说法，因此即使有收集到相关数据，其精确性和真实性也有待斟酌。
其次，大数据时代所产生的繁多数据类型极大地冲击了传统行政决策“孤岛碎片决策”的体制壁垒。传统条块政治体制的影响以及分散建设和缺少统一规划使得我国电子政务建设出现大量信息碎片，这种信息碎片逐步演变成地方政府或不同部门的数据保护主义。大数据时代，数据更成为一种权力的象征，因此不同部门、不同层级在利益本位意识的驱使下数据割据难以避免。而这一状态最终影响政府决策科学性的提高。
第三，大数据时代所产生的繁多低价值密度数据使得数据挖掘、数据处理等大数据技术的运用成为必然，这对当前我国大数据技术和管理人才提出了挑战。政府科学决策需要相应的大数据技术做支撑。大数据技术作为当前信息技术领域的最前沿科技，对该领域的研究和管理人员的素质水平要求极高，高门槛使得大数据初期能进入该领域的人太少，人才缺乏问题愈加凸显。专业技术人员的缺乏，使政府数据挖掘能力有限，进而影响数据价值的开发和利用。
二、大数据时代为传统政府决策转型带来的机遇
当前我国政府行政决策逐步形成了“政府主导，公众参与和专家论证”这一多元格局的行政决策模式。大数据背景下，决策的核心驱动力由传统的目标驱动向数据驱动转变，人们的决策从有限理性向数据理性迈进。耶鲁大学教授Esty指出，数据驱动决策将使政府更高效、开放和负责，更多地在事实基础上做出判断，而不是主观判断或者受利益集团干扰进行决策。大数据时代数据驱动的政府决策模式为传统决策模式带来的机遇主要有：
首先，数据驱动行政决策取代传统的目标驱动行政决策，使政府主导的决策更加准确和理性，促进了政府决策的科学化。数据驱动的政府决策具有全面感知、客观透明、实时连续及多元共治等特征。全面感知是指政府在进行决策时借助大数据技术全面感知所要解决的社会问题，了解公众需求，为公众提供满意服务。传统政府决策中决策者的有限理性使他们不能做出完全理性的判断和选择。随着大数据时代的到来，数据信息的搜集、数据整理和数据挖掘技术的发展改变了过去决策信息不足、信息片面等问题。数据理性日益解决了有限理性的困境，为公共决策带来了大量全面的数据，进而起到了促进决策科学化的作用。
其次，大数据时代使得政府行政决策参与主体多元化成为可能，促进了政府决策的民主化。上文中已阐述过数据驱动决策具有多元共治、客观透明等特征，这符合政府决策民主化的要求。多元共治意味着决策主体的多元化，形成政府主导，公众参与及专家论证有机结合的多元主体。“政府主导”的决策地位毋庸置疑。而公众参与，由于参与渠道、公众参与能力及公众参与形式主义等问题，其在传统政府决策中并未得到充分重视和发挥应有作用。大数据时代的到来为公众参与提供了多样化低门槛的渠道，微博、微信等为普通公众观点表达提供了平台，他们的观点在经大数据的整合分析之后成为政府决策的重要依据。大数据时代使普通大众超越了分析能力或经验不足的缺陷，打破传统的专家和精英决策的主体界定，促进了决策民主化。
最后，大数据时代的到来使人们生产生活甚至思维方式都产生了深刻的影响。大数据思维对传统的工作、生活思维模式带来巨大的冲击，同时也加快了传统政府决策思维模式的变革。大数据对传统思维方式的颠覆主要体现在它不在关注事物发生的因果关系，转而关注信息数据之间的相关关系。这种相关关系的发掘及在商业领域的运用取得了巨大的成功使政府逐渐意识到相关关系的重要性及数据所蕴含的巨大价值。这间接促进了政府工作人员思想观念的转变。
三、大数据时代政府实现智慧决策的路径选择
政府决策智慧化对我国社会发展具有极其重大的意义，它是当前我国政府行政决策模式变革的新方向，科学、民主的决策是当前实现国家治理能力现代化的重要保障，也是我国在大数据时代把握历史机遇，实现“变道超车”和中国梦的根基。因此，结合前文所述大数据为当前政府决策带来的挑战与机遇，笔者将从组织、思维和技术三个层面对政府行政决策智慧化的现实之道提出建议对策。
（一）组织层面。
1.将大数据上升到国家层面，实施国家大数据战略，加强顶层设计。顶层设计具有统领全局、指引方向的作用。党的十八届五中全会通过的会议公报中第一次将大数据战略写入党的全会决议，标志着大数据正式上升为国家战略。政府作为国家的管理者应成为大数据规划和部署领导者和指挥者。总的来说，大数据顶层设计包括建立统一的大数据管理局、制定专门的大数据规划和统一的数据标准、弘扬数据文化、培养大数据技术和管理人才、建立并完善数据相关的法律法规等。通过大数据的顶层设计提升大数据时代国家的治理能力，进而促进政府行政决策的科学智慧化，提高政府行政效率。
2.建立统一的大数据平台，并完善信息数据的开放共享制度。建立统一的大数据平台，打破“信息孤岛”和不同部门数据信息条块分割现状是大数据时代提升政府行政决策水平，实现决策现代化和科学化的必然要求，同时也是降低政府决策成本必要手段。统一的大数据平台的建立首先要求政府实行数据开放。大数据的价值来源于对不同来源、不同结构的数据进行整合，数据增值的关键即在于数据的自由流通和整合，而整合的重要前提是政府数据的开放。其次，消除信息孤岛，不仅要实现纵向信息整合，同时也需要横向信息整合。因此，要求不同层级和不同政府部门要改变部门利益本位意识，以大局为重，积极主动配合并参与大数据统一平台建设之中。
3.政府应尽快制定政府数据开放和数据利用相关方面法律法规，以法律形式明确数据公开和使用的范围，明确政府、企业、社会组织及个人在数据收集到数据使用过程中的权利和义务，实现数据的依法采集、管理、开放和使用。良好的政策和法律环境确保了所收集到的数据的真实准确和合法性，为政府决策科学性提供了可靠保障。
（二）理念层面。
1.弘扬数据文化，培养官员的数据意识，使他们认识到数据理性的科学性和重要性，改变依直觉经验决策的传统决策思维。思想是行动的先导，数据意识的缺乏必然影响数据在政府决策中的运用，更别谈以数据驱动决策和政府决策智慧化。 所谓数据文化是一种尊重事实、强调精确、推崇理性和逻辑的文化。但众所周知，传统东方人思维更多的是依靠感性、体验和直觉，阿瑟.史密斯（Arthur Smith）在1894年出版的《中国人的性格》一书中认为：中国人，是一个“漠视精确、思维含混”的民族。这一思维特征决定了国人的数据意识淡薄，也决定了我国数据文化基础薄弱这一现实。因此，要实现政府决策智慧化，必先唤醒公众特别是政府工作人员的数据意识，使其意识到数据的重要性，意识到数据理性在决策中的重要性，改变拍脑袋决策的落后观念。
2.改变传统决策中政府独大观念，重视多元合作，促进决策民主化。受传统全能型政府观念的影响，政府决策中政府占绝对主导地位：一是公众参与严重不足，参与渠道有限或即便有机会表达意见也未能得到应有重视，公众参与只是形式主义；二是决策中也没有充分发挥信息、咨询系统及专家的作用。大数据时代公共事务管理比以往任何时候都更加复杂，因此要保证政府决策的科学性仅仅依靠政府单方是不够的。政府行政决策应建立以政府主导、公众参与及专家论证相结合的多元合作决策模式，改变以往政府独大观念。积极完善公民参与机制，重视专家咨询论证作用，实现多元合作。
（三）技术层面。
1.发展大数据技术，走合作治理道路，引进企业先进数据处理和平台技术，政企结合，为政府行政决策智慧化奠定技术基础。治理理论认为随着公共事务复杂性的增加，政府在进行公共服务供给时可能会出现政府失灵和市场失灵。因此，必须走“合作治理”的道路。合作治理是指在实现政府目标过程中，与非政府组织、私人组织或普通公众进行广泛的合作。政府行政决策的中心地位决定了政府行政决策智慧化的重要性，同时也决定了政府决策智慧化的复杂度。政府决策智慧化需要依靠成熟、高效的政府数据平台，但我国政府在该方面的起步较晚，许多技术使用方面都不成熟，技术难点有待突破。因此，在政府数据利用内部技术层面或政府数据开放平台的设计、管理和维护等方面都可向相关企业学习，通过“外包”合作或从企业引进相关先进技术等方式为政府决策科学化和智慧化提供技术支撑。
2.加强大数据技术人才培养，大数据知识学习，并将其纳入公务员培训考核体系。加强大数据人才培养是当前政府行政决策智慧化需要解决关键问题。《2013年中国大数据技术和产业发展白皮书》一文中强调了大数据人才培养的重要性，并梳理了当前国内大学关于大数据人才培养的现状：中国目前能理解和应用大数据的创新人才资源非常稀缺。大数据技术人才的培养为政府决策模式由传统的目标决策模式向数据驱动决策模式提供人才保障。此外，大数据时代的到来也对传统的公务员队伍提出了新的要求，公务员队伍建设不仅仅要实现革命化、年轻化、知识化和专业化，更要实现信息化和现代化。将数据知识的学习和数据技术的运用纳入公务员培训和考核范围，以满足政府决策智慧化及即将到来的智慧政府建设的需要。
四、结束语
大数据时代的到来，为传统政府决策模式变革及实现政府决策智慧化带来了机遇。实现政府决策智慧化，总的来说，要求各级政府及公务人员能够及时顺应时代潮流，转变观念，树立大数据思维，加强相关法律及信息数据共享制度建设，创新数据搜集、数据挖掘技术，加快大数据人才的培养，进而推动大数据在政府决策和政府管理中广泛运用。此外，值得注意的是，数据并非万能，政府决策过程中应避免神话数据和“唯数据论”现象，应将其与直觉、经验有机结合，只有两者并重才能鉴往知来、决胜千里。
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[5]胡税跟 单立栋 徐靖芮.基于大数据的智慧公共决策特征研究[J].浙江大学学报.2015，05.
作者简介：徐曼莉（1991-）女，汉族江西上饶人，南京师范大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为电子政务与数据开放。杨文兵（1967-）男，汉族江苏南京人，南京师范大学公共管理学院副教授，研究方向为行政管理。
