[摘要]国立大学和私立大学虽同在日本高等教育制度中居主导地位，但两者的结构和功能不同。在学校决策上，国立大学的教授享有很大的自治权利，但私立大学的教授在学校决策中所具有的发言权微乎其微；在和政府的关系上，政府对国立大学奉行给予相当多的财政支持却不干涉内政的政策，政府对私立大学奉行既不给予过多财政支持也不干涉的政策；在功能上，国立大学主要发挥研究功能，私立大学主要发挥教育功能。
[关键词]日本；国立大学；私立大学；分化
[中图分类号]G649.1 [文献标识码]A [文章编号]1672—0717(2007)02—0043—06
一、国立大学和私立大学在整体高等教育系统中的主导地位
从高等院校层次上来说，日本有大学、短期大学、高等专门学校和专修学校专门课程4类。医学类大学之外的学制为4年，招收高中毕业生。短期大学学制为2年，招收高中毕业生。法律规定大学和短期大学为“大学”，所以研究者为避免混淆往往称“大学”为“4年制大学”，本文所说的大学指4年制大学。高等专门学校为非大学的高等教育机构，学制为5年，招收初中毕业生。专修学校专门课程比较复杂，如果严格按照法律规定，专修学校不是“学校”而是进行类似于学校教育的教育场所，也不能颁发学校教育的毕业文凭。所以在日本一般谈到高等教育时多指前三类高等院校。但是专修学校的专门课程确实进行高等教育阶段的教育，大约相当于我国的高中后职业培训机构，其生源不仅有高中毕业生，也有大学和高等专门学校的毕业生。专修学校数量众多，2004年为3444所，国立15所、公立201所、私立3228所，其中设立专门课程的有2 996所。在校学生数量也多，共计792054人，专门课程的学生数为697212人。鉴于上述原因，本文不把它作为高等教育的一类进行深入分析。
从高等院校的设立和经费负担上来说有国立、公立和私立之分。国立高等院校由中央政府设立和负担经费，公立高等院校由各自治体即地方政府设立和负担经费，私立高等院校由学校法人所设立和负担经费。这里有必要指出的是日本的国立大学已经于去年法人化了。但法人化后政府和国立大学的关系有所变化，不过尽管政府作为国立大学主要经费负担者的地位并没有变化。简而言之，大学、短期大学和高等专门学校均存在着3类设立和经费负担者。
从高等院校的层次和设立责任者来看，日本的高等教育体系由9类高等院校组成。根据2004年文部科学省的统计，笔者对各类高等院校的校数和在校生数作了一个初步分析。首先比较大学和其他类型高等院校数和在校生数。大学数占全体的55.5％，而学生数所占比例更高达90.6％，可见大学在日本高等教育系统中占据主要地位。同时日本也存在着类似于我国专科院校升本科院校的趋势，可以想见今后大学的数量会更多。其次分析大学中国立私立的地位。虽然也有地方政府举办的公立大学，但是国立大学和私立大学在其中占主导地位。私立大学规模最大，学校数占全体的76.4％，学生数占全体的73.4％。从规模上来看不能不说私立大学是日本高等教育的主力军。国立大学的校数占全体的12.3％，仅比公立大学高1.0％，但学生数占全体的22.2％。仅从规模上来看国立大学也是仅次于私立大学的高等教育重要力量，而且如下所述国立大学是日本高等教育系统中质量保证的核心。总而言之，国立大学和私立大学是日本高等教育的主要组成部分，因此研究日本高等教育不能不首先从国立和私立大学人手。本文就对日本国立大学和私立大学的一些异同点作简单分析，分析时侧重于两者的管理决策机构和该部分在整体高等教育系统中所体现的功能这两个侧面。
二、国立和私立大学中管理决策机制的差异
1．国立和私立大学中教授会权力和内部决策机制的不同
对日本大学有关人士来说，“大学自治”是一个不言自明的绝对概念。所谓的“大学自治”实际上是“教授会自治”，法律对教授会有比较明确的规定。但是私立大学和国立大学中教授会所处的地位和权利有根本差异，国立大学尤其东京大学的教授会是日本各大学教授会的原型，因此在这里首先分析国立大学教授会的组织和权力结构。
对国立大学内部决策机构分析时需要把法人化之前和之后分开看，首先学部(相当于我国大学的学院)是大学的基本组成单位，学部教授会是最高的权力决策机关。学部的所有决策事无巨细都要由教授会讨论决定，学部长由教授会民主选出。其次是学部和大学的权力分配。大学校级的决策机构有二：校长和评议会。大学校长由全体教授或代表投票选出，一般仅起象征性作用。评议会为校级决策单位，由各学部教授会推荐人员组成，实际上仅是各学部间利益的协调性组织。
国立大学法人化之后，从形式上说决策机构发生了不少变化。主要体现在两点：第一、国立大学不再是国家机关的一部分，其工作人员也不再是国家公务员。第二、强化了校长和校级决策机构的权力。但是学部教授会仍然具有很大权力，而且长期的历史积累不可能一下子有很大变化，为此我们可以说学部教授会决策仍是法人化后日本国立大学的主要决策形式。
和国立大学相比，私立大学的教授在学校决策上的权力就少多了。虽然私立大学也根据法律规定设有教授会，但教授会在学校决策中的地位和国立大学完全不同。私立大学中是典型的理事会决策制。由理事会选聘校长和教师，由校长负责大学的全面日常管理工作。私立大学中的教授会虽然也不受制于学校理事会和校长的领导，但不具有根本决策权，仅在一些具体的教学问题上有一定程度的决策权和建议权。
2．国立和私立大学与政府关系即外部治理结构的迥异
作为公共性极强的现代社会高等教育机构不和政府发生关系极为困难。大学和政府的关系主要可以从政府对大学的财政支持和对大学控制的强弱两个角度来分析。
首先来看国立大学和政府即文部科学省的关系。虽然呈下降趋势，但国立大学的财政传统上主要依靠中央政府。根据文部科学省统计，国立大学2004年度财政收入中来自于政府财政拨款的部分为47.7％，来自于学杂费的为14.6％。但是如上所述政府对国立大学除去宏观政策上的调控之外并没有太多的干预，实际是“支持但不实行控制”的关系。当然这里的控制是指直接控制，具体说是行政指导和对大学具体事务的直接干涉。作为国家机构的一部分，国立大学不受来自于最高教育行政机构文部科学省的各种各样的影响是不可能的。国立大学法人化之后这种关系稍有变化。来自政府的支持略减但是来自政府的影响也更为间接。
其次来看私立大学和政府的关系。传统上，政府对私立大学一直采取“不支持不控制”的政策。虽然政府对大学设置有严格的规定，但是一旦私立大学的设立者达到这些标准，政府对设立私立大学没有不批准
的理由。一旦私立大学被批准设立，文部科学省就很难再对私立大学行使过多的行政控制，但是私立大学也很难得到政府的经常性财政支持。当然这种关系也是各方权力斗争的结果并且与时俱变。私立大学最初唯恐政府对自身办学干扰过多，所以拒绝接受政府的财政补贴。同时以前政府也没有过多的财政能力，虽然对私立大学也有支持，但这种支持并没有经常化和制度化。进入20世纪70年代以后，随着日本经济腾飞成功，高等教育大规模扩招，随之而来的是高等教育尤其是私立高等教育办学条件恶化，政府对私立大学的财政支持成为当务之急。日本国会于1975年通过《私立学校振兴法》，开始对私立大学进行经常性财政支持，同时也出台了对私立大学的限制政策，比如扩招规模超过一定程度政府的财政补助就会降低甚至为零。但是20世纪80年代后期以来，来自于政府的财政支持下降，最近则停滞不前。从历史发展趋势来看，和国立大学相比，政府对私立大学的财政支持并不多，政府对私立大学“不支持不控制”的政策可以说从未有根本变化。
三、整体高等教育制度中国立和私立大学功能上的互相补充
从理论上说，大学一般有教育(education)、研究(research)和社会服务(public service)三大功能。社会服务功能分析起来比较困难，这里主要分析国立大学和私立大学在研究和教育功能上的异同。从整个日本高等教育制度而言，私立大学主要承担了教育功能，与此相对，国立大学主要承担了研究功能。对此功能分化可以从研究型大学的分布、学科设置和培养层次、研究中心的分布等三个方面来看。
首先来看研究型大学在国立、私立大学中的分布。日本学者天野郁夫曾借鉴卡耐基基金会对美国大学分类的方法，尝试对日本的高等教育进行分类。他把日本的大学分为研究型大学、研究生院大学、准研究生院大学、硕士课程大学和本科大学等几类，而且以上各类大学的研究水准依次降低。各类大学中又依据其他标准分为不同小类。笔者在天野郁夫分类的基础上对日本的大学依据学术水准重新分为研究型大学、研究和教育并重型大学、教育型大学等3类，并根据2004年日本政府的调查数据，对3类大学的数量进行了重新统计。很显然，研究型大学中国立大学占绝对多数，教育型大学中私立大学占大多数。
其次来看大学中的学科设置和培养层次。这里以在校学生数作为衡量学科设置和培养层次的指标。因为大规模的学生的存在首先意味着大规模的科学研究人员和研究设施的存在。从严格意义上来说，现代的所谓研究仅包括自然科学和技术的研究，因此理工科设置多的大学其研究水平自然也高。日本的学科分类有大中小3类，大类为人文学科、社会科学、理学、工学、农学、保健(含医学、齿学和药学等)、商船、家政、教育、艺术、其他等共11类。属于自然科学和技术研究的多在理学、工学、农学和保健(以下简称为理工科)类中，为此本文把这四类学科的学生数量和其他学科作比较。从层次上说，日本的大学有本科、硕士和博士三个层次，所培养学生的层次越高，其学术水平也就越高。
在本科阶段，虽然私立大学的学生总数是国立大学的4倍以上，但是从理工科学生的绝对数量上来说，私立大学虽高于国立大学却不到国立大学的2倍。限于篇幅，表中没有计算理工科学生占各类大学全体学生的比例，但若从这个比例来看，国立大学明显占优势高于私立大学。进入硕士阶段，国立大学学生总数是私立大学的1.5倍，从理工科学生的绝对数量上来说，国立大学为私立大学的2.2倍。从理工科学生占各类大学全体学生的比例来看，国立大学为私立大学的1.5倍。进入博士阶段，国立大学的研究优势更为明显。在学生总数上，国立大学是私立大学的2.9倍，从理工科学生的绝对数量上来说，国立大学为私立大学的6倍。从理工科学生占各类大学全体学生的比例来看，国立大学为私立大学的2.2倍。
最后来看研究中心的分布。2001年日本文部科学省推出了“21世纪卓越学术中心”项目作为大学改革的举措之一。该政策意在形成具有世界水平的研究基地，提高日本的国际竞争力。“21世纪卓越学术中心”于2002年正式启动。该项目首先由学校组织研究人员向文部科学省提出申请，然后由文部科学省审批。提出申请意味着校方认为本校该学科在日本水平位居前列，文部科学省的批准意味政府承认该学校该学科的水准居日本一流。因而“21世纪卓越学术中心”项目的申请和批准都是研究水平的指标之一。纵观2002～2004年的3年间，无论是从申请数还是从被选中的数量来看，国立大学卓越学术中心的数量远超过私立大学。
四、日本高等教育结构和功能分化的独特性
从国际比较来看，日本高等教育制度和欧美的其它发达国家相比具有独特之处，本文仅分析了其特征的个别方面。本文的主要内容和结论可以概括为以下三点。第一、在日本的高等教育制度中各类机构之间分化明显，国立大学和私立大学居主导地位。第二、国立大学和私立大学功能差异显著，国立大学主要发挥研究功能，私立大学主要发挥教育功能。第三、国立大学相对独立于政府和社会。虽然国立大学从政府获得主要资金，但在决策上独立性较强，尤其是国立大学的教授具有很大的自治权利。而与此相对，私立大学虽从政府得到部分财政支持，但大部分资金要自己筹措。因此虽相对独立于政府，但受社会尤其是生源变动的影响大。同时，私立大学的教授在学校决策中所具有的发言权微乎其微。
在日本高等教育体系中，国立大学和私立大学的特征差异的形成，既有政府政策推动的作用，也有高等教育发展的自然结果。其形成原因非三言两语能够概括。但是在此需要着重指出的是，日本高等教育的这种结构和功能分化特征有其合理性。国立大学主要负责研究尤其是基础科学研究，也就是说保证高等教育的质量。研究作为一种创造性行为，其效果和效率都没有保证，因此市场对国立大学的研究没有很大的兴趣，这样只能由国家负担国立大学的研究经费。同时，研究作为创造性活动，其活动的成否和活动过程的监控只能由研究人员来进行，这样国立大学的教授就不能不被给予高度的自治权利。和国立大学相反，私立大学主要的任务是教育和推进高等教育数量上的发展。高等教育规模的发展和社会需求以及劳动力市场的变化密切相关，因此私立大学的发展不能不时刻关注这些因素的变化，敏锐捕捉市场动态。国家的部分财政补助仅是宏观调控的手段之一。另一方面既然私立大学主要侧重于教育即现有知识的传授，那么现代的企业式管理就有适用的可能性，而且在这种知识生产中，仅从知识生产需要与否的角度来说也就没有必要给予私立大学的教授过多的自治权利。
最近若干年，我国在着力推进高等教育体制改革，同时也大力促进民办高等教育的发展。但是就我国高等教育的现实来看，很难说高等教育的体制已经理顺，各类高等院校之间的关系已经协调得当。在这种情况下，日本高等教育的结构和功能分化特征是否能够给我们一点启示呢?但愿本文能够起到抛砖引玉的作用。
(责任编辑 黄建新)
