摘 要 我国当前正处于复杂多变的社会转型期,公共政策作为政府调控社会成员之间的利益关系、实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一,越来越发挥着举足轻重的作用。因此,如何运用合理的决策模型去制定科学有效的公共政策就显得尤为重要。本文通过分析公共政策制定的理论模型,并结合转型期我国公共政策的特点及出现的问题,从而提出了我国公共政策决策模型的选择思路。实践证明,探索一个能适应复杂多变的外界环境,能更好地承担导向、协调与稳定社会职能的政策制定模型是关键,只有符合中国化的决策模型才能解决社会转型所带来的问题。
关键词 公共政策 决策模型 调整思路
中图分类号:D035文献标识码:A
模型就是对原型的抽象与模拟。它是认识主体为了一定的认识目的,依据相似性原则而构造出来的一种理念系统,以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物。在公共政策分析中,理论模型得到了广泛应用。这些模型体现了对公共政策思考的不同角度,为理解公共政策和进行政策分析提供了多种途径。在社会转型期,无论是政府还是社会都置身于一个复杂多变的外界大环境中,难免会存在诸如利益矛盾、价值观念变化、道德伦理的冲突等复杂的问题,为解决这些问题,公共政策的制定更为重要,我国的公共政策要选择出恰当的决策模型从而更好地发挥其引导、调控和分配功能。
一、公共政策制定的理论模型
(一)理性决策模型。
“理性决策模型是决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策,也就是政府依据明确的公共政策目标,对所面临的多种方案进行成本效益分析、权衡利弊,从中选择出一种以最小代价换取最大效果的公共政策方案的过程。” 在这种决策模型中,是以“理性人”假设为前提,强调人在政策决定过程中的主体作用。理性决策模型的实质是政策的优选。公共政策分析的理性决策模型不应当也不可能成为实际公共政策分析的唯一工具和模式。
(二)有限理性决策模型。
有限理性决策模型是西蒙和马奇在批评全面理性模型及对行政决策的研究的基础上提出的。它的要点是决策者在决策过程中对备选方案的选择,所追求的不是最优的方案,而是次优或令人满意的方案。决策者在“满意”标准和有限理性之下,面对一个简化了的决策,不必再去检视“所有的”可能备选方案。这个模式在经济学、管理学和公共行政学中有广泛的影响,但是这一模式主要是为学术理论服务的,而不是为实际的政策分析服务的。
(三)渐进决策模型。
渐进决策模型是由美国学者林德布洛姆在批评理性决策模型的过程中构建出来的。他认为理性化无疑应当成为公共决策追求的目标,但是基于“完全理性”的理性决策模型在实践中则具有不可行性。渐进决策模型是我国解放以来运用的较为普遍的一种模型,对缓解社会矛盾冲突,维持政治稳定和社会安定,具有重要的现实意义。但是,它也存在许多的缺陷,在一个稳定的社会里,它发挥功效的程度相当高;然而,在急速变迁的社会里,渐进变迁就不能满足社会发展的新需求。另外,渐进决策模型一味企图化解冲突,维持现状,对于社会革新显得无能为力,反映了一种消极的保守倾向。
(四)综合扫描决策模型。
美国学者埃特奥尼提出综合扫描决策模型的目的在于试图保留理性决策模型和渐进决策模型各自的优势和弥补其缺陷。综合扫描决策要求决策者在不同的情况下运用不同的决策模型,把两种决策模型结合起来,根据决策的情况来运用,对变革时代制定较佳的决策方案具有积极的作用。
公共政策的形成是复杂的动态过程,公共政策实践的动态性和复杂性决定了公共政策模型的随机性和复合性,在不同的时代背景、不同的政治经济体制下,公共政策的决策模型也会发生相应的变化,不能笼统地说哪种模型更有用,应该用多种决策模型作为工具,对公共政策进行多方位的分析。
二、当前我国公共政策制定中存在的问题
改革开放以来,我国在公共政策方案设计方面总体来说是成功的,也取得了很大的成绩,但是其中也存在一些不足,需要我们在今后的政策实践中予以调整完善。就当前我国公共政策方案设计的现状而言,不足主要表现在如下几个方面:
(一)非政府主体在公共政策制定中的作用有限。
党的十六大报告提出:“完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度、完善专家咨询制度、实行决策论证制和责任制,防止决策随意性。”这是政府从决策环节对政策质量控制提出的要求。
公共政策制定的主体包括政府和非政府主体。非政府主体主要包括现代公共政策研究组织及广大人民群众。其中,广大人民群众是最为广泛的公共政策制定的主体,同时也是公共政策所最终要引导的目标群体,因此民众积极作用的有效发挥将极大地提高公共政策制定的质量。然而,由于民众有序参与体制不完善、参与公共政策制定的渠道不畅通、参与公共政策制定的法制不完备和民众自身素质不高等原因,民众的诉求还很难在公共政策制定中得到体现,这也是现在听证制度很难令民众满意的原因所在。现在一些政策的出台都要经过听证这一流程,但是这种听证往往流于形式,民众的真正价值未能得到充分的重视和有效利用。
(二)公共政策相关理论与方法的教条式引用。
随着国家各项事业改革的不断深化,各级政府在公共政策制定过程中都开始注重先进理论与方法的运用。然而在引用理论与方法的过程中,容易出现教条式引用的错误。因此如何实现政策理论的本土化,是学术界探讨的一个热点。
政策科学兴起于西方发达国家,我国公共政策的教学与研究工作处于学习与起步阶段,应当吸收和消化西方现代政策理论及其研究方法,但引进中更要注意移植,避免“淮南为橘,淮北为积”的不良倾向。中国的实际情况不同于西方,不论从国体政体、政党结构、政府机构,还是人员素质、技能及组织文化等方面都同西方有很大的差别。所以如何构建适合我国实际的模型理论体系,成为众多公共政策研究专家们所探讨的一大热点。
(三)公共政策制定方法的经验化。
经验决策实际上就是决策者根据自己过去或别人积累起来的经验对问题进行分析判断,作出决策的一种方法,或者也可以叫做凭经验决策。 改革开放以来,我们积累了许多宝贵的经验,这些好的经验是需要我们合理继承并因地制宜地予以发扬的。就目前实际公共政策方案设计的方法而言,往往是将发扬简单的理解成直接的应用,最终导致经验上的教条主义。
信息社会,首先是一个理性的社会。信息的快速增加,网络平台带来的信息无障碍传播,科学方法的快速普及,都要求政府在进行公共政策方案设计的过程中尊重科学,通过现代理念与方法的运用,制定真正适应社会发展需要的公共政策方案。与传统社会政府说什么民众就信什么不同,民众对待政策的态度是要对政策进行理性思考、认可政策后才会信服政府的举措,才会按照政策的指向前进,进而达到政策的预期效果。
(四)公共政策制定内容跟风现象严重。
公共政策制定的目的是为了推动一个国家或一个地区发展,这就要求在公共政策方案设计的过程中注意公共政策制定内容要与本地的实际相结合。从本地实际情况出发,根据本地社会发展实际需要设计公共政策方案,因地制宜,扬长避短。为促进各地的快速发展,国家提倡向先进单位或地区学习。向先进学习有利于后进者快速发展,少走弯路。学习先进最重要的是要学习先进单位或地区政策成功背后的方法。但是在实际执行中,学习者学来的更多的是其它单位或地区的具体做法。这些从其它单位或地区拿来直接运用的具体做法,实质上是机械式方案。“机械式方案指的是从已有的解决问题的各种措施和办法中,寻找出的有用的措施和方法,即它是已有方案的挪用。”
随着信息时代的到来,尤其是在当前国际局势、国内形势及群众心理等因素日益成熟的大环境下,在公共政策方案内容的设计上需要结合自身实际大胆探索创新。因此,从中央到地方都应强调公共政策方案内容设计上因地制宜地进行创新的重要性。否则只能是盲目跟风、重复建设,最终在损坏国家利益的同时,也损坏了地方利益。
三、我国公共政策决策模型的选择
正如前文所述,公共政策的决策模型是西方特别是美国学者建构的,渗透着西方尤其是美国的价值观念。用这样的模型去分析中国公共政策的决策过程,并不能有效地解决中国特色的决策实践,因此,就需要依据中国公共政策的经验事实来建构有中国特色的决策模型。
改革之初,由于中国社会过渡时期的体制转轨不是通过急剧的、断裂式的方式向前推进的,中国实行的是“摸着石头过河”的改革策略,因此,渐进决策模型就成为合理选择。渐进决策模式如前所述是以积少成多和稳中求变为基本特征的,它的主要特点是:公共政策的意义不在于创新而在于社会不断进步;决策者对同一公共政策问题的解决方案只注重纠正、减少现行政策的缺陷,并不注重目标的改进和手段、方案的重新选择。在我国的改革初期的实践中不难看出,渐进决策模型取得了相当程度的成就,但是,渐进的公共政策决策模型在应对突发的危机事件中,愈发显露出它的不足。
在经济全球化的今天,竟争日益激烈,利益日益多元化,中国的发展不能是保守的,而应是抓住机遇迎接挑战,推进国民经济持续健康快速发展。因此,在我国社会主义市场经济向纵深发展的同时,我们需要建立能有效应对常态和危机兼容的政策分析模型,即更多的借鉴综合扫描决策模型。
从理论上看,综合扫描决策模型是理性决策模型和渐进决策模型的综合,既能避免渐进决策模型的保守性和短期目标性,兼顾社会大部分人的利益,又能避免理性决策模型中理论和实践相脱节的弊端,具有前瞻性、长远性和综合性;从实践上看,改革开放以来,我国实现了现代化进程的成功启动和顺利发展,“入世”给我国带来了许多问题和挑战,需要有符合中国化的决策模型才能解决社会转型所带来的问题,因而中国的现代化发展必须走更多地借鉴综合扫描决策模型的道路。从而实现政策制定的与时俱进,要时刻根据客观环境和政策的要求,灵活采用决策模型。
(作者单位:郑州大学公共管理学院行政管理专业)
注释:
张凯.经济转轨期我国公共政策决策模型的选择.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报.2004(6).
陈宝峰.透视经验决策.中国乡镇企业.1999.(12).
刘家顺,王永青.政策科学研究(第二卷),政策研究方法.人民出版社,2000:159.
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