【摘要】普惠制是一项由发达国家单方给予发展中国家优惠待遇的制度。迄今为止，这项制度的实施在一定程度上促进了发展中国家的经济发展，增加了发展中国家在国际贸易中的竞争力，但是，发达国家任意设置附加性条件的行为切实影响了该制度作用的真正发挥。欧共体和美国普惠制安排的附条件性极具代表性，其中，印度还曾就欧共体的特殊安排向WTO提起控诉，得到了专家组和上诉机构的支持。根据“授权条款”的要求，附条件性的普惠制安排大多是不合法的，在实际操作中也并不合理，其最终的结果只能是违背普惠制的设立初衷，缩小受惠国范围，增加国际贸易关系的不确定性，损害普惠制价值，破坏发达国家与发展中国家之间的利益平衡。
【关键词】普惠制；发达国家；发展中国家；附条件性；合法性
一、普惠制安排的附条件性
（一）普惠制的内容与现状
普遍优惠待遇（Generalized System of Preference）简称普惠制（GSP），是指发达国家对来自发展中国家的工业制成品、半制成品及农产品给予普遍的、非歧视的和非互惠待遇的法律制度，并以免征关税或减征关税为表现形式。①它主要有两个特点，即普遍性和单向性，普遍性是指所有的发达国家应该向所有的发展中国家提供这种待遇，且所有的发展中国家应当平等地享受这一待遇；单向性则意味着它是发达国家单方面给予发展中国家的一种特殊优惠待遇，并不要求对等的回报。①
作为目前国际贸易体制内一项重要的法律制度，普惠制是国际贸易关系中“特殊与差别待遇”原则的重要体现，更是广大发展中国家在建立公正、合理的国际经济新秩序的斗争中所取得的重要成果。它旨在增加发展中国家出口产品的市场准入机会，增加它们的出口竞争力，提高发展中国家的贸易收益，并取得了一定的成效。
然而，这一项对发展中国家有利的制度在实践中并没有得到很好的实施。迄今为止，这项制度的实施主要还只是停留在由发达国家进行选择的阶段，缺乏统一的法律规定，许多发达国家基于自身的考虑，从未放弃在其普惠制方案中安排一系列的限制性条件，主要涉及人权、环保等在WTO体制内争论激烈的重大问题，从而达到对发展中国家的国内非贸易政策施加压力的目的。这些限制性条件无疑损害了普惠制实施的有效性，也背离了国际社会设置普惠制的初衷。
（二）欧、美普惠制安排的附条件性
1.欧共体普惠制安排的附条件性③
自1971年起，欧共体就开始对发展中国家给予普惠制，以关税优惠待遇为主要形式，并且每隔数年就以条例的形式对普惠制安排进行调整，其范围包括受惠产品、关税削减幅度、管理模式、受惠国等等。
（1）消极条件。一般认为，普惠制安排中的附条件可以分为积极条件和消极条件两种。④消极条件是指如果某一发展中国家未满足一定条件，就不会被指定为受惠国或不能维持其受惠国的地位。欧共体的普惠制安排以积极条件为主，消极条件则主要表现为当一国有严重侵犯劳工权利的情况出现时，欧共体将完全撤回对该国的普惠制待遇。⑤
（2）积极条件。欧共体普惠制的立法表现形式是欧盟理事会条例（EU Council Regulation），积极条件的内容主要体现在第2501/2001号理会事条例和第980/2005号理事会条例中。
例如，第2501/2001号理事会条例（有效期从2002年1月1日至2004年12月31日）就规定了三种特殊的安排：第一，“反毒品生产与贩卖”特殊安排，其仅适用于巴基斯坦等12个国家，但欧共体并没有说明为何只将此优惠给予该12国。第二，“环境保护”特殊安排，其规定，发展中国家如能证明自己已经依据国际热带雨林组织的标准和原则制订了有关热带雨林的可持续管理的国内法，并加以有效的执行，即有机会获得该安排项下的优惠待遇。第三，“劳工权益”特殊安排，即发展中国家如能证明自己已经将国际劳工组织的核心劳工标准（主要是关于废除强迫劳动、自由结社、就业和职业中的非歧视和童工规定等）纳入其国内法，并加以有效的执行，其就有机会获得该安排项下的优惠待遇。⑥以上三种特殊安排中，“反毒品生产与贩卖”受惠的12个国家所享受的关税优惠幅度要大于一般安排项下的对其他发展中国家的优惠幅度；“环境保护”安排仅适用于热带雨林的产品；而“劳工权益”安排则适用于满足条件的受惠国的所有产品。
在2002年3月，印度就“反毒品生产与贩卖”安排的合法性向WTO提出了起诉。⑦对于这一案件，尽管理由不同，但专家组和上诉机构都作出了有利于印度的判决，即认为欧共体的这一安排是违反WTO规定的。2005年6月，欧共体在对第2501/2001号理事会条例进行修改和调整的基础上通过了第980/2005号理事会条例，并自2006年1月1日起生效。该条例简化了相关的程序，即以一个统一的所谓“附加普惠制规划”（GSP Plus scheme）来代替过去的三个激励安排，统称为“可持续发展与良好治理”（sustainable development and good governance）安排。虽然这一安排对所有具备条件的发展中国家都是开放的，但其同时也提出了若干新的条件，例如要求受惠国立即批准和有效实施16个有关人权、劳工权益的国际条约，11个有关良好治理和环境保护的国际公约中的7个等。
2.美国普惠制安排的附条件性
自1976年起，美国开始实施普惠制安排，并根据情况每年对受惠国、受惠产品等进行修订。与欧共体相反的是，美国普惠制安排中的条件主要是消极条件，这些条件大致可以分为三类，即政治条件、人权条件和与美国经济利益有关的条件。
其中，政治条件主要是禁止将普惠制优惠给予共产主义国家、资助恐怖主义或没有协助美国反恐的国家等。
人权条件则与劳工标准相关，即如果受惠国没有保护国际公认的劳工权利或者没有取缔童工就没有资格获得普惠制优惠。其中，国际劳工权利包括自由结社权、组织和集体、废除强迫劳动、儿童最低就业年龄、维持可接受劳动条件等。
与美国经济利益有关的条件是指，如果某一发展中国家未能保护美国出口商或投资人的经济利益，就会引起普惠制优惠的丧失。
二、普惠制安排附条件的合法性研究
欧共体和美国的普惠制安排的附条件性虽然只是一个缩影，但却反映出了许多发达国家在实施这项具体制度时的倾向性，它们更多的只是考虑到自身的利益需求，在方便本国贸易的基础上再有选择地给予一些发展中国家有限的优惠待遇，这样的行为是否符合普惠制的有关规定呢？
实际上，在WTO体制下，“授权条款”⑧是普惠制的法律基础，发达国家在作出普惠制安排时，必须符合“授权条款”的相关规定，否则其就违反了自身所应当履行的法律义务。
在“授权条款”的内容中，其明确规定了普惠制的实施目的是对发展中国家有利且必须满足“普遍的、非互惠的和非歧视的”三项要件。因此，判断一国普惠制安排中的附条件是否合法，就应当参照这三个标准。
（一）普遍性
其实，在普惠制产生之前，国际贸易中也存在着对发展中国家的优惠方案，例如“帝国特惠制”（Imperial Preferential System），法国、英国、美国等都曾对其殖民地实施过此种优惠制度。⑨随后，发展中国家通过共同的努力，产生了普惠制，并在很大程度上取代了“帝国特惠制”，使得发展中国家能普遍受益于关税优惠待遇，而不仅仅是欧、美国家的殖民地才能受益。
普遍性，作为衡量普惠制合法性的标准之一，要求所有发达国家对所有发展中国家在出口制成品和半制成品时给予普遍的优惠待遇。⑩这样即意味着这一待遇并不能以历史、文化、政治或地理关系为根据而对受惠国加以区分和歧视，否则就会使普惠制变成“特惠制”。只有当关税优惠不被限制在只给予那些与给惠国有特定历史、文化、政治或地理关系的国家时，才能说是“普遍的”。
反观美国的普惠制安排，其中有一项规定即拒绝将该优惠给予实行共产主义制度的国家、资助恐怖主义或没有协助美国反恐的国家，就是违反了普遍性原则的体现。实际上，采取何种制度是一个国家的自由选择权，“没有协助美国反恐”这样的理由看上去更像是美国推行自己政治目标并向发展中国家施压的一种手段。
（二）非歧视性
非歧视性，即应使所有发展中国家都无歧视地、无例外地享受到普惠制的待遇。11
在“印度诉欧共体关税优惠案”中，上诉机构对“非歧视性”一词进行了分析，并得出结论：“非歧视性”并不意味着不能对发展中国家区别对待，但是处于相似地位的国家必须有权得到相同的待遇。
因此，当普惠制中一项区别优惠待遇要符合“非歧视性”时，就必须满足以下几个条件：（1）该项优惠中的所附条件代表了一部分发展中国家的共同的“发展、财政、贸易需求”，并且，这一需求要由客观标准进行判断；（2）该项优惠能切实缓解发展中国家的此种需求，即意味着贸易优惠与需求之间有足够的联系；（3）该项优惠不能对其他WTO缔约方造成不适当的损害；（4）在程序设计上应当保证该项优惠是开放性的，即意味着有相同需要的发展中国家都有机会得到该项优惠。12
反观欧共体“环境保护”的特殊安排，其所实行的就是对发展中国家的区别对待政策，虽然在表面上看是符合非歧视性要求的，但实质上却是对这一原则的违反。毕竟，《国际热带雨林协定》中只是要求成员国“尽最大努力配合”其目标的实现，各成员国并没有承担实施热带雨林可持续管理的国际标准和指导原则的义务，在这样的要求下很难判断如何才是“处于相似地位的国家”。
（三）非互惠性
单向性是普惠制的一大特点，而非互惠性就是对其最好的体现。其要求发达国家单方面给予发展中国家以特别的关税减让，而不要求对等。虽然互惠原则是国际贸易的重要原则，但在WTO体制内，既有发达国家，又有发展中国家，且两者之间的经济发展水平存在着巨大的差距，如果坚持绝对的互惠性，那么，这种形式上的对等和公平将会造成实质上的不对等和不公平，是对广大发展中国家的利益的一种忽视。因此，非互惠性规定发达国家在给予发展中国家贸易优惠时，并不得要求发展中国家予以对待的优惠作为回报，这看似是一种形式上的不公，但恰恰体现了WTO互惠原则的精神，有助于实现实质上的对等与互惠。13
关于非互惠性所强调的内容，笔者认为，其应该既包括贸易条件，也包括非贸易条件。既然如此，那么，欧共体普惠制安排中的劳工和环境条件，美国普惠制安排中的人权和政治条件等与市场准入无关的非贸易条件的施加实际上就是在要求发展中国家应满足发达国家的部分政治需求，才能享受到该项优惠，这样在实质上也是背离了此项原则。
三、普惠制安排的附条件性的消极影响
不难发现，普惠制的推行对发展中国家的经济发展起到了一定的促进作用，不仅加强了发展中国家之间的联合，而且还提高了发展中国家在国际贸易中的竞争能力，更是改善了他们的贸易地位。
然而，通过前文的分析，我们不能忽视的是，这一制度目前仍未实现其真正的价值，附条件性的层出不穷让我们陷入深思。虽然普惠制安排所附条件的合法性还有待进一步研究，但不容置疑的是，对于大多数发展中国家而言，这样的安排具有不合理性，在给发展中国家造成困惑与麻烦的同时，也折射出这一制度本身的不足之处，对普惠制的实施造成了消极的影响。
（一）缩小受惠国的范围
目前，普惠制主要存在于WTO体制内，WTO所确认的对发展中国家的优惠待遇原则，为普惠制的延续提供了法律基础。但是，这样一来，普惠制的适用范围将会受到进一步的限制，在受惠国家与受惠产品等方面将不再具有普遍性。许多仍在继续享受普惠制的国家和产品正面临着“毕业”的困境。14
（二）增加国际贸易关系的不确定性
给惠国根据自身的需要，在实施普惠制待遇时任意设置附加性条件，并随着情况的变化加以调整，无疑将损害稳定、透明且可预见的国际贸易关系，增加不确定性，从而提高了贸易的风险。即使给惠国有义务设定各种客观标准来判断发展中国家的需求，但是其本身所给出的标准就带有不可避免的主观性，附有条件性的普惠制安排本身所具有的不公平性是切实存在的。从表面上看，只要符合“授权条款”的三个标准的普惠制安排即合法可行的，但问题在于，如何才能找到一个真正的客观标准来确认发展中国家的“贸易、财政和发展需要”？
（三）损害普惠制的价值
国际社会设立普惠制的主要目的在于消除因历史或地理等原因所造成的、存在于发达国家与发展中国家之间的分散的特惠制，使相关的关税优惠待遇得以统一化、普遍化，消除对发展中国家的歧视。因此，允许各种附条件性的关税优惠措施继续存在和泛滥，将有可能导致普惠制的存在失去其应有的价值，而又回到了有选择性地给予某些发展中国家优惠待遇的时代。同时，附条件性的普惠制安排还将极大地影响到普惠制的有效性，毕竟在这一情形下，并不是所有的发展中国家都能成为适格的受惠国，也就无法保证全部的发展中国家都能享有普惠制项下的优惠待遇。
（四）破坏双方之间的权利义务平衡
普惠制的设立具有单向性的特点，附加性条件的提出无疑在事实上强加给了发展中国家本不需要履行的义务，给予了其额外的负担，破坏了这一制度设立的初衷，变相地破坏了两者之间的平衡。
四、小结
作为一项国际贸易法律制度，普惠制的出现是发展中国家努力斗争的结果。发达国家为了发展本国的经济，说服发展中国家参加其所倡导的全球贸易体制，并借以实现自己的全球政治与经济战略，同意单方面给予普惠制待遇。然而，长期积贫积弱的发展中国家在六、七十年代实力远远不及前者，在谈判中“出价”有限，“要价”不高，从根本上导致了这一制度在总体上过于软弱、约束力不够，实际上难以规范发达国家的行为，反而给附条件性的普惠制安排提供了存在的空间。
截止目前，普惠制的产生已经有近半个世纪，虽然有许多的不完善，但它毕竟为增加发展中国家的贸易收益作出了一定的贡献。当前，许多人认为普惠制已经走进了“死胡同”，但在笔者看来，普惠制的真正推行才刚刚开始。当我们开始把焦点放到了它的缺点与不足之上时，便意味着我们更加清楚地知道该如何去改进它。
注释：
①韩德培.国际私法[M].2版.北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2007：79.
②夏蕾.浅论普惠制[J] 当代法学，2002（11）：61.
③1992年《欧洲联盟条约》的生效，使“欧洲共同体”（简称欧共体）以“欧洲联盟”（简称欧盟）的新称谓出现在国际社会中。然而，《欧洲联盟条约》并没有废除或取代原有的欧共体的相关条约，欧盟的诞生也没有中止欧共体的存在，毕竟欧共体并不等于欧盟。而欧共体在以“事实成员”身份参与关贸总协定活动35年之后，利用WTO取代关贸总协定的契机，取得了WTO的正式成员资格。因此，目前作为WTO成员的是欧共体而不是欧盟。基于这些事实，在涉及WTO法的有关问题时，笔者认为使用欧共体这一称谓较为妥当。
④任丽娜.WTO体制下普惠制条件的合法性研究[D].对外经济贸易大学硕士学位论文，2007.3.
⑤参见欧盟理事会条例第980/2005号，第16条第1项第（a）段。
⑥申皓，杨勇.论欧盟普惠制的毕业机制及其对中国的影响[J].世界经济研究，2005（4）：51.
⑦该案的基本情况为：由于欧共体“反毒品生产与贩卖”的特殊安排只适用于除印度之外的其他12个国家，而这12个国家中包含了在纺织产品与印度存在激烈竞争的巴基斯坦，这使得印度的纺织口产业的出口在几年内遭到严重的衰退。因此，2002年3月，印度正式向WTO指控欧共体的这一安排违反了GATT的相关规定，并且不能依据“授权条款”取得合法性。
⑧“授权条款”即1979年GATT全体缔约方通过的一项名为《关于差别和更优惠待遇、互惠及发展中国家进一步参与的决定》的法律文件。这份文件的主要内容是允许在发达国家和发展中国家之间、发展中国家之间建立排除最惠国待遇的优惠安排制度。它的第1条就规定道，“尽管有关贸总协定第1条的规定，缔约方仍然可以给予发展中国家差别及更优惠的待遇，而不必给予其他缔约方此种待遇”，这就为普惠制的长久实施确立了法律基础。
⑨任丽娜.WTO体制下普惠制条件的合法性研究[D].对外经济贸易大学硕士学位论文，2007：19.
⑩韩德培主编.国际私法[M].2版.北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2007：79.
11韩德培主编.国际私法[M].2版.北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2007：80.
12 师永义.欧盟普惠制中“特别优惠待遇”研究[D].苏州大学硕士学位论文，2010：28.
13 陈德照.正确理解WTO的互惠原则[J].世界知识，2002（3）：29.
14“毕业”即当某些受惠国（地区）的某项产品或其经济发展到比较高的程度，并在世界市场上显示出比较强的竞争能力时，给惠国便取消该项产品或全部产品享受优惠待遇的资格。
参考文献：
[1]韩德培.国际私法[M].2版.北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2007.
[2]陈安主编.国际经济法[M].2版.北京：法律出版社，2007.
[3]夏蕾.浅论普惠制[J] 当代法学，2002（11）.
[4]任丽娜.WTO体制下普惠制条件的合法性研究[D].对外经济贸易大学硕士学位论文，2007.
[5]申皓，杨勇.论欧盟普惠制的毕业机制及其对中国的影响[J].世界经济研究，2005（4）.
[6]陈德照.正确理解WTO的互惠原则[J].世界知识，2002（3）.
[7]刘勇.解读发达国家普惠制安排的附条件性[J].云南大学学报法学版，2007.9（5）.
[8]师永义.欧盟普惠制中“特别优惠待遇”研究[D].苏州大学硕士学位论文，2010.
[9]郭艳艳.论国际发展法中的普遍优惠制原则[D].青岛大学硕士学位论文，2007.
[10]刘勇.普惠制的法律困境与未来之路——以印度诉欧共体关税优惠案为例[J].上海商学院学报.2008（1）.
作者简介：陈怡，女，中山大学法学院2012级法律（法学）硕士研究生。
