摘要：财政分权度是研究财政分权问题的关键性指标。本文对传统联邦主义理论中、OECD国家和中国使用的衡量财政分权度的方法和指标进行了考察，认为：1.研究目的不同，国情不同，应采用不同的分权衡量方法；2. 单一财政分权指标往往不能全面客观评价一国的分权水平和发展趋势，尤其是在财政体制较为复杂的国家，如中国。3. 税收自治权是政府间财政分权最重要的影响因素。以税收权的不同层次衡量财政分权度是目前国际上较为通行的做法，也是较为系统的分权衡量方法。
关 键 词：财政分权；财政联邦主义；税收自治权；衡量方法
中图分类号：Ｆ812．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００５－０８９２(２００6)10－０033－０4
一、引言
近20年来，财政分权成为财政理论和实践中的重要问题。国内外学术界关于财政分权的理论文献相当丰富。除了早期Tiebout(1956)，Musgrave(1959), Oates(1972)等人对财政分权进行了大量的规范性研究外，近些年许多国内外学者对财政分权与经济发展、经济增长、公共部门规模、政府治理、市场化进程、宏观经济稳定、社会公平的关系进行了实证研究。但在众多的实证结论中，不同学者得出的实证性结论却不尽相同，有的甚至是相互对立的结论。如Oates(1995)认为财政分权与经济增长之间不存在显著而重大正相关关系，Phillips、Woller(1997)认为财政分权与经济增长不存在显著而重大的关系；张维迎、粟树和(1998)[1]认为中国的财政分权与省级经济增长负相关，而林毅夫、刘志强(2000)[2]则认为中国的财政分权促进了省级人均经济增长率的提高；Treisman(2000)认为财政分权和腐败之间不存在显著的相关关系，而Fisman、Gatti(2000)认为财政分权与腐败之间存在显著的负相关关系，即分权度越高，则腐败程度越低；Kirchgassner(2001)认为财政分权有利于缩小公共部门和减少财政赤字，KSchaltegger(2002)则认为在短期内，财政分权扩大了公共部门规模。上述实证结论各不相同，原因是多方面的。
在对众多财政分权的实证研究文献的考察中，我们发现：出于对财政分权的认识、具体国情以及数据提取的考虑，不同研究者选取衡量财政分权度的指标是不同的，这也许是他们得出不尽相同实证结论的重要原因之一。因为从实证过程来看，财政分权度是分析财政分权实证研究中的核心变量，反应分权度指标的不同，其反应的变化趋势是不同的，这直接影响实证结论。因此，本文通过考察国内外主要的财政分权研究文献，对各种不同的财政分权度的衡量方法进行比较、分析、总结，以有利于今后对财政分权的实证研究。
二、传统财政联邦主义理论中衡量财政分权度的一般方法
财政分权一般是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。在早期的西方财政联邦主义理论中，一般以采用州和联邦收入或支出的比值来衡量一国的财政分权水平。由于政府间的转移支付一般都直接(如专项拨款)或间接(有条件转移支付)受到联邦政府的制约，所以这部分收入和支出不应计算到地方政府{1}能够自由控制的资源中。因而进一步改进的方法是剔除财政收支中用于转移支付的部分，再计算分权水平，用公式表达为：
ED：表示财政支出的分权水平 RD：表示财政收入的分权水平
扣除中央政府转移支付的地方政府的收入和支出，是一种可由地方政府直接控制的收入和支出，因而在一定程度上反映了地方政府对中央政府的财政分权水平。
这种通过预算的收支安排就能反映财政分权水平的方法是有局限性的(Oates，1972)。上述两种使用各级政府总收入和总支出的比值来衡量财政分权水平的方法，所需数据能够直接从财政预算报表中直接取得，便于操作，但由于数据口径过粗，不能较好地反映分权水平。这种局限性主要表现在两个方面：一是不能区分财政分权水平的提高与地方政府自身活动规模的扩张之间的区别。瓦格纳法则指出：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。但在上述财政分权衡量方法下，这种由经济发展导致政府的财政收入与支出的增长也可能提高财政分权水平。这与财政分权理论不相符，与实际情况也是不一致的；二是没有反映在一个国家的垂直行政管理结构中，中央政府对地方政府分权水平的影响。从预算中获取的收入和支出数据只是一个执行结果，而没有划分支出和收入的种类。从使用的支出数据看，这种方法没有区分财政支出部分中哪些是受联邦政府控制的，哪些是受联邦政府影响的，哪些是真正由地方政府控制的。从使用的收入数据看，这种方法也没有区分财政收入部分是来源于共享税还是地方税。而这些都能直接而显著地反映中央与地方政府的财政分权程度。
鉴于上述原因，也有学者引入了一些使用非财政指标核算办法，如地方政府雇佣人数与整个政府雇佣人数之比(Zimmermann,1973,Bahl,1999)，地方政府的层级数(Arikan,2004)，在地方司法管辖区内的人口数量(Oates,1985)等指标。但由于没有考虑不同国家在政治制度和具体国情的差异，这些方法在反映一国的财政分权水平上存在一定的问题，尤其是在进行国别比较中，缺乏可比性(Dan,2005)。[3]
三、目前OECD使用的衡量财政分权水平的方法
由于不同国家和地区的公共支出的范围不易界定和比较，以及地方政府相互竞争引起的公共支出都有可能超出地方政府所能控制的财政资源。考虑到这一因素，OECD在2003年提供了反映采用财政收入指标而不是财政支出指标来反映分权水平的分析框架，对23个国家，1996年到2003年的财政分权水平进行了比较研究和趋势分析。其基本内容是依据对地方税收收入的税收权分类，分别计算不同控制权的税种所形成的地方税收收入来反映财政分权水平。
OECD将地方政府的税收收入按税收权{2}从高至低作了一个详细的分类(如表1)。
表1地方税收收入按税收权从高至低划分表
资源来源：OECD 1999
表中从A到C，是指除税种的开征权外，地方政府拥有对税种的税基、税率的决策权。在共享税中， 地方政府对d1、d2有一定控制参与权，而d3到E，税收控制权在中央政府，地方政府根本没有控制权。
按上述分类，可把反映分权水平的指标分为三个层次：TA1表示可由地方政府完全控制税种形成的税收收入占整个地方税收收入中的比重，它反映了地方政府的税收自治水平；DA1表示可由地方政府完全控制税种形成的税收收入占全国税收收入的比重，它反映了地方政府的实际财政分权水平；在一些联邦或半联邦国家，如澳大利亚、德国、瑞士和比利时，地方政府不但对地方税有控制权，对共享税种也有一定的控制参与权，这种分权趋势可以用TA2、RD2来表示，其地方分权水平的收入不仅包括A 到C部分的税种收入，还包括共享税中的d1和d2部分。第三个层次就是地方分权水平收入包括A到E部分，用TD3表示。一些单一制国家，如中国，地方政府没有税收立法权和税收政策制定权，只有税收管理的权限，地方税收收入全部来自于E部分。
如果把上述分析框架扩展到所有的公共收入资源范畴，就可以把非税收入和政府投资收益纳入进来，用RD1、RD2表示财政分权水平。
从TA1、TD1到TA2、TD2，反映的税收和财政分权水平从高至低， TD3反映的财政分权水平根本没有考虑地方收入中受联邦(中央)政府的影响，是最弱的财政分权指标。
与传统财政联邦主义的分析方法相比，这种分析方法有三个优点：一是通过区分联邦政府(中央政府)与地方政府在税收权上的差异，考虑了在从联邦政府到州政府的 (或是中央政府到地方政府)垂直管理体制中，地方政府收入受联邦(中央)政府影响的因素；二是以收入分权度，而不是支出分权度来衡量财政分权水平，消除了在以支出衡量分权的方法中，由于政府间在人口、经济规模、法律制度等方面的差异，对衡量财政分权水平产生的影响；三是这种分层次计算财政分权水平的方法，便于进行不同国家和地区的分权水平和趋势变化的研究。
四、衡量中国财政分权水平的方法及对财政分权水平的判断
中国是单一制国家，自改革开放以来，财政体制经历了四次大的调整，中央政府与地方政府的财政关系较为复杂。学者们在对中国财政分权的研究中，还是采用了一些指标来衡量中国的财政分权水平。张维迎(1996)通过一省的开支占中央总开支的比率(或者是该比率的变化)来衡量财政分权。在这一指标中，分母都是相同的，即中央政府的总支出，所以财政分权度就完全取决于一省的支出水平。按这一方法，若地方上的支出越大，则财政分权度就越大。但实际情况却并非如此，因为某个省份的支出大小只是反映了该省的人口和经济规模而不是该省在财政上所拥有的自由空间。例如四川省的财政支出是最高的，但这并不表明四川省比较小的广西壮族自治区拥有更多的财政自主权。Ma(1997)[4]以省级政府在预算收入中保留的平均份额来代表上世纪80年代以来的财政分权度，该方法虽有吸引人之处，但由于两个原因，它却无法体现出自80年代以来中央—地方财政关系所经历的巨大变化。首先，在改革前，有一些省份就一直对中央政府的预算有所贡献，或者说，这些省份的财政收入大于它们的支出，因此，按Ma的方法，财政分权早已有之。但这与事实不符，在统收统支的财政体制下，中国省一级政府的任何开支都必须获得中央的批准，并不存在真正意义上的财政分权。其次，Ma的方法使用的是平均分成率而不是边际分成率，但影响省和省以下各级政府行为的却正是边际分成率(殷德生，2004)。[5]类似地，Jin、Qian和weingast (1999)以地方分成比例作为中国财政分权的衡量标准。林毅夫、刘志强(2000)[2]以边际留成比例来衡量财政分权，是个重要方法创新，但财政分权水平还需要考虑到中央政府可通过其他途径来干预地方政府的财政行为，这些政策和影响难以在模型中予以充分体现和检验。例如，中央政府可能会给予某个省份几项优惠政策，诸如允许创办经济特区，有权力批准投资项目等等。胡书东(2001)[6]以省级人均财政支出占全国人均财政支出的比值来衡量财政分权，但这一方法同样也没有考虑在财政支出中中央对地方的干预因素。
在上述对中国的财政分权度研究中，一个被忽视的问题是：中国还存在规模并不算小的预算外资金以及根本无法统计的制度外财政。预算外财政和制度外财政实际上都是地方政府寻求体制外分权的结果，如果将预算外财政收入和制度外财政收入排除在外，所得出的结论无疑是不准确的，这就使得在中国很难用地方财政收入占总财政收入的比重、以及分成比例等预算内指标来对中央与地方政府间的财政分权格局进行全面而客观地评估。
简单的以地方财政收支占全国财政收支的比重来判断分权水平，中国的财政分权水平与世界上一些典型的联邦国家相差不大，甚至要更高{3}(王玮，2003)。但如使用OECD的方法对中国地方政府的财权进行评估，中国目前的分权水平是很低的，TD1、TD2指标值几乎为零{4}。
除了上述运用财政指标值对中国的财政分权进行研究外，罗伊·鲍尔(1999)[7]在对中国的财政分权进行研究时，提出了“有效的分权化要求”{5}的评价标准。在对比这一标准和我国的现状后，罗伊·鲍尔认为中国在政府间纵向财政分权改革过程中仍然处于“非常前期的阶段”。
五、结论
1. 财政分权的核心是地方政府拥有一定的收入和支出的自主权，因此衡量分权度的指标可从收入和支出两个方面进行。选择财政分权的衡量指标，应从研究目的和具体国情出发。研究国家的财政分权趋势及不同国别和地区的分权水平比较，应首先选择财政收入类指标，因为财政收入上的分权，一定能导致财政支出上的分权，而财政支出上的分权并不一定是收入上的分权所导致。研究财政分权对经济增长、政府规模和治理的影响时，应以选择财政支出指标为主，因为财政分权对其它对象的影响最终是通过财政支出来直接实施的，但单一的财政支出指标往往不能全面准确反映财政分权水平。
2. 财政分权不是一个单一维度的范畴，除了财政收支的划分外，税收权的划分是政府间财政分权最重要的影响因素。“财政联邦主义”中的分权特指地方政府或地方立法机关具有相对独立的税收权。税收权是政府拥有的与征税有关的一系列权利，包括税收立法权、税收政策制定权和税收征管权三方面。财政分权水平应从税收权的不同层次上加以比较评估。
3. 政府间财政分权还包涵有相当的民主涵义，同时也包括一些管理方面的要求。因而财政分权水平不仅仅是定量衡量，而且要辅助一些定性评估，得出的结论往往更能接近于现实。如罗伊·鲍尔(1999)提出的“中央政府有能力控制有效财政分权的过程”、 “地方政府的财政活动有完整的会计记录”，以及“通过选举产生地方立法机关和地方领导人”等定性标准对于全面、客观地评价政府间财政分权改革有相当积极的借鉴意义。
4. 在西方发达国家，尤其是联邦制国家的历史上，财政分权的各个构成部分一般都是按照一定顺序依次先后进行的。然而在中国，财政体制的改革几乎却是立体交叉推进的，这样的推进方式不仅决定了我国财政分权改革的复杂性和艰巨性，同时也大大增加了准确把握我国财政分权改革基本状况的难度。因此仅用单一的指标是很难全面地衡量中国财政分权的，即使是使用多个指标从各个不同的侧面或角度也只能对中国财政分权改革的基本状况予以近似地反映。
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注释：
{1}在西方国家，地方政府是指州以下政府；在我国，地方政府是指中央以下政府。为方便行文，本文中的地方政府均是指联邦(中央)以下政府。
{2}税收权一般是指政府拥有的与征税有关的一系列权利，包括税收立法权、税收政策制定权和税收征管权三方面。这里主要指税收立法权及开征或规定和调整税基、税率、分享比例等权利。
{3}中国1978年至2003年间，地方财政收入占全国财政收入的比重最低为44.3%，最高达到了84.5%，地方财政支出占全国财政支出的比重最低为45.7%，最高达到了72.9%。同类指标值高于许多联邦制国家。
{4}目前，我国中央政府仍牢牢控制着各项税收政策的制订权和管理权，地方政府拥有的税权相当有限，无法自主地对地方税税种的税率、征税范围以及税收优惠等进行调整。
{5}参看罗伊·鲍尔:《中国的财政政策——税制与中央及地方的财政关系》，中国税务出版社，2000年版，第156页
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参考文献：
[1]张维迎，栗树和. 地区间竞争与中国国有企业的民营化[J]. 经济研究，1998,（12）.
[2]林毅夫，刘志强. 中国的财政分权与经济增长[J]. 北京大学学报(哲学社会科学版)2000,（4）.
[3]Dan Stegarescu,Public Sector Decentralization: Measurement Concepts and Recent International Trends, [J]， Fiscal Studies.?London:?Sep 2005.?Vol.?26,?
[4]Ma，Jun intergovernmental relation and economic management in China. [M]，England: Macmillan press，1997.
[5]殷德生. 最优财政分权与经济增长[J]. 世界经济 2004,（11）.
[6]胡书东. 经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究[M]. 上海：上海三联书店、上海人民出版社，2001.
[7]罗伊·鲍尔. 中国的财政政策——税制与中央及地方的财政关系[M]. 北京：中国税务出版社，1999.
责任编校：谭安华
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文
