公共财政的要旨在于通过制度创建、理念渗透和程序设计，确保财政是全体纳税人共同参与决策、表达自身利益诉求的公共事务
上世纪末，学术界基本上不再沉迷于“要不要建设公共财政”这类喋喋不休的争论，这得归功于政府“构建公共财政体制”的明确表态，原先人为赋予公共财政的资本主义特性也因此自动消除。
当然，这并不意味着问题的解决，建设表里如一的公共财政任重道远，如今只是提起脚来，至于如何迈步、迈向何方，却有些不知所措。究其所致，恐怕与学术界未能成功地解除公共财政建设的思想枷锁不无关系。事实上，8年来，学术界从未就公共财政的内涵与本质展开深入探讨，真正的公共财政共识也未形成。看起来红火热闹的公共财政研究热，更多是为了追求时髦而做些应景文章，例如，财政学界但凡提到公共财政，便异口同声地将其界定为与市场经济相匹配的财政类型，是为市场提供公共服务、应对市场失灵和满足公共需要的政府分配行为和活动。只是在笔者看来，这至多是公共财政的形式描述，尚不及本质提炼的高度，大可不必如此千篇一律、众口一词。由此可见，就财政研究而言，我们仍处于公共财政研究的初级阶段。既然公共财政研究尚未破茧而出，政府决策部门将一些领域视为财政改革禁区也就不难理解。
那么，什么才是公共财政的本质，公共财政理论框架承载的理念和精神又是什么？公共财政的要旨在于通过制度创建、理念渗透和程序设计，确保财政不是国家的独角戏，不是利益集团的囊中物，而是全体纳税人共同参与决策、表达自身利益诉求的公共事务。
公共财政要求众人参与
无论是根据经验观察得来的事实判断，还是由伦理原则衍生的价值观念，可以肯定的是，公共部门的决策方式、执行程序决定了财政的性质和功能。公共部门若是不能最大程度地反映全体民众各自的利益诉求，便难以保证公共性。因此，关键是如何反映，这显然不是公共部门动动嘴皮子、说反映就反映了的。现代公共财政的理论先驱威克塞尔及其弟子林达尔为了避免公共部门一厢情愿地代表民众利益，分别提出了公共部门决策的一致同意原则和相对贫穷与相对富裕的两个阶层的自由协商原则。
威克塞尔关注的是如何才能建立公平与效率合一的财政体制，在他看来，“决策过程中的全体一致和完全自愿同意提供了唯一明确的、可观察的保证，用以反对税收分配中的不公正。”为此，威克塞尔将个体直接参与讨价还价作为公共决策程序和组织设计的原则。林达尔则是致力于建立公平的税负分配制度，他将税负分配视为孤立社会中的两个主体即相对贫困和相对富裕的两个阶层的双边交易，在他看来，只要具备自由交换的条件，则税负分配问题可以通过自由协商的方式来解决。为此，林达尔干脆屏蔽了公共部门对自由协商过程的干扰，这意味着，公共部门只是社会不同阶层之间讨价还价的场所，它自身并不参与讨价还价的过程。相对贫穷与相对富裕的两个阶层就公共产品的供应量进行自由协商其实就是众人参与公共财政的集体决策，事实上，西方的公共财政研究往往是将“众人参与”公共财政作为建构规范性理论或实证分析的前提，尽管这一前提未必在论述中指明。
话说回来，也有不少人因“一致同意”的高额运行成本，以及纳税人故意掩饰对公共产品的偏好，导致自愿协商不切实际而质疑“众人参与”的规范价值和制度塑造力。只是在笔者看来，制度的好坏并不在于繁琐还是简单，不过好的制度通常都会经历由繁入简的阶段。例如，众人参与、讨价还价的公共财政决策程序形成了多边谈判的格局，也因此增加了协商成本。但是，通过这一动态交往过程，各个阶层或团体都参与到政府的财政决策中，明确提出各自的利益主张，这样一来，则政治不至于过于偏袒某一阶层或团体，而令其他阶层或团体陷入更大的不利。不仅如此，在此过程中，社会成员习惯了互动的方式，增强了互信的需求，于是个体不再将他人单纯地视为资源的竞争者，而是利益攸关、值得相互尊重和信任的独立个体。由此可见，公共财政要求众人参与是在以自己的方式向和谐社会迈进。
公共财政接受《宪法》约束
随着代议制运作的成熟，政府不只是作为纳税人的议价和监督对象，同时还是各个阶层的议价场所，当各方的信息都摆在台面上时，必将出现更为频繁、普遍的利益之争。那么，这种竞争一定是有效率的且有利于公平的吗？对此，布坎南虽然深受威克塞尔规范性思想的影响，但也承认威克塞尔对集体选择中的个人行为所施加的制度性限制存在严重局限性。因为若是遵循“一致同意”原则，“个人会为策略性的讨价还价投入资源，这种投资从最后的结果来看对整个集团是个浪费”。
既然“一致同意”在现实中缺乏可行性，布坎南为此主张维持宪法的权威，通过宪法所产生的普遍性约束来规定集体行动结果的范围。现代公共财政虽有不同流派，但在这一点上却达成高度共识，因为它简洁可行、成本低。的确，宪法的权威性及其捍卫的公平、正义价值观，若是能构成对公共财政中各个行为人的普遍性约束。那么，那些具有民族、种族、宗教以及出身歧视的税收和支出政策因为违背了宪法的精神而难以获得通过，这也因此限制了集体决策中的优势集团对弱势群体明目张胆的剥削，如转嫁税收负担、在转移支付中为自己争取更大的配额等。
和谐社会的构建需要全体公民遵守普遍性的道德行为准则。公共财政接受宪法约束不只是降低了政治歧视的程度、幅度和范围，它还有效避免了财政行为人或决策者过于计较自身的利益得失而不断扯皮，从而较好地解决了一致同意原则所面临的高成本决策难题，这意味着，只要符合普遍性准则的精神，相当多的再分配活动都可以比较顺利的通过并被执行。这一点至关重要，因为它有助于调整收入差距的制度以低成本的方式运行，推动社会向更具相容性的方向发展，进而为社会中的各个阶层实现共同富裕奠定坚实的文化和心理基础。
公共财政做到公开透明
如果说“众人参与”强调的是公共财政的决策程序，“宪法约束”构成了公共财政运行的普遍性制度背景，那么“公开透明”则是公共财政的基本操作原则。19世纪后期，意大利经济学家科萨论述了公共支出的正义、政治和经济原则，其中政治原则包括：公共支出必须经得纳税人同意，唯有如此纳税人才能比较自己的得失是否持平；负责公共支出的部门必须接受来自级别高的部门的监督，至少监督部门应该拥有独立行动的充分保证；向大众公开与公共支出有关的文件、讨论，中央、省、市公共支出审议机构的账目、文件和讨论都应该公开，可以通过新闻媒体告知大众。
在科萨看来，这是所有公民团体获得最佳满意度的必要保证。这个道理其实无须解释，不过本文要说的是，公共财政的公开透明与和谐社会息息相关。这是因为，财政的公开化、透明化，尤其是公共支出决策过程的公开透明不仅降低了纳税人的信息成本，还压缩了政府官员的自由裁量空间，最大程度地控制了政府官员的机会主义，加强了政府争取纳税人合作的意愿。不仅如此，公开透明的公共财政由于提升了政府在纳税人心目中的形象，增强了个人将他人利益与自身利益相结合的道德驱动力，提高了公民的道德修养。这些无疑是和谐社会构建不可或缺的因素。（作者系北京大学政府管理学院博士）
