摘要：社会保障是一个全面的国民保障系统，目前我国社会保障体系包括五个子系统，即社会保险，社会福利，社会救助，社会优抚和补充保障。这五个方面的社会保障程度和功能是有差异的，所以它们各自的公共性程度也是有区别的，无疑这样的差别势必影响着目前建立和完善社会保障制度中政府运用强制力对公共财政合理分配和有效投入的程度和差异。本文从微观角度对社会保障系统各组成部份的公共财政性质进行论证，进一步明确政府在公共财政框架下对社会保障制度完善和发展应承担的相关责任。
关键词：社会保障子系统 公共财政 微观差异 政府职责
Thoughts about Micro Relationship between Social Security System and Public Finance
Wang Yanling
Abstract:Social Security is a comprehensive national security system.Generally,it is divided into five subsystems,namely,social insurance,social welfare,social relief,social special care and supplementary security.There are some differences in their social functions and the level of protection.Therefore,the degree of their respective public nature is also different.So,the difference will undoubtedly affects the government compulsory use of reasonable force on public finances distribution and effective input to build and perfect the social security system.This paper analyzed the different public financial characteristics of these five social security subsystems from a microeconomic perspective in order to demonstrate our government related responsibility for the five areas in the framework of public finance
Keyword:Social security subsystems Public finance Micro difference Government responsibility
【中图分类号】F812.2【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)03-0105-04
随着我国市场经济体制的发展，社会保障与公共财政作为弥补完全市场缺陷，稳定社会经济的重要制度，逐渐地建立和完善。“社会保障是公共财政的主要组成部分”，“政府是公共财政和社会保障的共同主体，应进一步加强公共财政在社会保障体系完善过程中的责任”已经成为一种共识。然而，随着两种制度的不断发展和完善，我们发现目前除了继续深入研究二者的宏观关系之外，还应根据进一步实践社会保障制度和落实具体政策的需要，加强对二者之间微观关系的研究。毕竟，社会保障体系是一个全面的国民保障系统，而这个系统在根本上是由不同层次的项目构成的，它们的保障程度不同，功能不同，从而其体现社会公共需要的公共性亦不同。而这样的差别势必影响着目前建立和完善社会保障制度中政府运用公共权力对公共财政合理分配和有效投入的程度和差异。如此，在完善和落实社会保障制度的过程中，就应该结合各组成部分不同的公共财政性质去具体研究政府的相关责任。换言之，在研究社会保障体系与公共财政的关系时，应关注其微观关系的研究。
结合目前我国社会保障制度的具体情况，本文将社会保障系统分为五个子系统，即社会保险，社会福利，社会救助，社会优抚和补充保障，并依次分析它们与公共财政之间的微观关系。结合它们内在的程度不同的公共性，指出政府相应的公共财政责任，从而能更有效地运用公共财政，满足不同层次的社会公共需要。
1.社会保险：强制性的公共财政项目
社会保险在社会保障体系中居于核心地位，是社会保障体系的重要组成部分。它是通过国家立法的形式，以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件为保障内容、以政府强制实施为特点的一种保障制度。
在定义中可以明确，社会保险主要是针对法定范围内的社会劳动者的所得风险，通过物质补偿，以确保劳动者及其家属的基本生活需要。因此，我们也把社会保险视为一种基本性的社会保障，是实现社会保障的基本纲领。为了确保这样的基本性，就需要政府以强制力予以可靠的保证。所以说社会保险本身所固有的基本性社会公共需求特征就决定了社会保险属于强制性保险，强制实施是社会保险的显著特征。所谓强制性是指国家通过立法强制实施,劳动者个人和所在单位都必须依照法律的规定参加。即对法定范围内的有收入的社会劳动者要求强制加入，强制其按时、足额地依法缴纳保险费，而在其丧失或部分丧失劳动能力和劳动所得的情况下，强制政府给付。所以社会保险无论是筹资还是给付都带有充分的强制性色彩，本质而言，它是国家通过立法和强制手段所形成的社会消费基金，是强制性的公共财政项目。
由此在公共财政框架下，应充分体现其强制性，政府相应的责任则应集中表现在加强对社会保险基金的管理和监督。这就要求其做好几个方面的工作。
1.1 收的方面：各级政府应加大宣传，进一步明确社会保险的缴费标准和待遇项目、保险金的给付标准等，均由国家或地方政府的法律、法规统一规定。劳动者个人作为被保险人一方，对于是否参加社会保险、参加的项目和待遇标准等，均无权任意选择和更改。同时，各级政府应在征集社会保险费的过程中强化征收的强制性特点。以2007年1月1日起施行的《云南省社会保险费征缴条例》为例，该条例中明确规定，缴费单位在限期缴费期满后仍不按时足额缴纳、代扣代缴社会保险费的，征收机关有权依法采取保全和强制措施，震慑和打击恶意欠费行为，充分体现了社会保险的强制性。此外，配合强制征收的实施，应注意扩大社会保险费的征缴范围，使更多的人群能享受到经济社会发展的成果；提高社会保险费征缴的透明度，保障缴费单位和交费个人的知情权和监督权。当前，政府还需要考虑适时推进社会保险费税的改革，使社会保险筹资更规范。
1.2 支的方面：各级政府应在观念上进一步认识到，只有及时地、足额地、不拖欠地将社会保险金发放给被保险者，才能稳定和扩大社会保险基金的征集。所以，政府应致力于建立社会保险法定支出制度，以社会保险刚性支出机制来保障支出需要，这就要求每年国家对社会事业的增幅应不低于当年财政收入增幅。其次，应建立转轨中遗留问题的专项经费，用以解决部分下岗职工身份置换、关闭破产企业职工、应参保未参保人员的社会保险问题。此外，应注意逐步缩小企业与事业单位退休人员的待遇差距，安排一部分资金用于企业退休人员的待遇调整。
1.3 增值保值：目前我国的社保基金主要是存入商业银行和购买国债，但是仅靠存入商业银行和购买国债，很难达到社保基金增值保值的目的，据有关部门测算，全国养老基金平均回报率扣除通货膨胀后，实际收益率为负数。如何使社保基金做到保值增值已是非常紧迫。当然，政策也允许一部分社保基金进入证券市场。但是实际操作中由于社保基金管理水平不高，证券市场体制及监管未成熟，致使社保基金直接投入证券市场的风险非常大。因此，政府应积极应对，思考如何严格按照国家有关法律法规规范稳健运作，在安全的基础上实现社会保险基金的增值。
1.4 公平安全。上海社保腐败案的教训是深刻的，前车之鉴不可忽视，“保命钱”决不可由一个部门说了算。为了安全起见，应实行“收支两条线”。即社保费收入一律进财政“社保基金专户”，劳动保障部门管社保待遇支付兑现，由财政部门按月拨付，相互制约。同时，政府各部门应共同研究、探讨、制定、完善相关法规，反对和打击欺诈冒领社保金行为。此外，社会保险经办机构应当定期向社会公布社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。加强对社会保险意义的宣传，增强透明度，提高全社会的认识针对性。
2.社会福利：服务性的公共财政项目
社会福利是指国家和社会依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。其目的是随着经济和社会的不断发展而增进群众福利、逐步提高生活水平、改善国民的物质文化生活，由此，社会福利把社会保障推上了最高阶段，是社会保障的最高层次，是实现社会保障的最高纲领和目标。
可见，社会福利较社会保险而言是较高层次的社会保障制度，是提供保障全体社会成员在享受基本生存权利的基础之上，或是说在增加居民劳动报酬和基本生活保障之外的给付和服务的一种社会保障制度。本质上来讲，社会福利是一系列的服务政策和服务措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平，使之得到更多的享受。所以服务性就成为社会福利这一公共财政项目的突出特征。
鉴于社会福利的服务性，在其公共财政的合理分配问题上，就要求政府量力而行，即应在国家财力允许的范围内，在既定的生活水平的基础上，尽力提高被服务对象的生活质量。如此，在公共财政框架下，要体现其服务性，政府应特别关注：
2.1 加强公民对福利的正确认识。一般而言，社会福利是在保证基本生存的基础上提供的，通过免费或低价向社会成员提供某种生活用品或劳务，给人以实惠和方便，以提高生活水准，提高生活质量。如此，社会福利常常被接受者视为理所当然，把一种福利视为一种权利，不愿接受社会福利内容的调整。这种认识上的混淆会加大公共财政对社会福利的扶持压力，同时如果公民将福利视为和工资薪金一样的收入因素的话，往往会出现心理上永远不满足的问题，达不到公共财政通过提高社会福利增进社会经济效率的目的，难免还会破坏它的有效使用。所以政府应加强人们在社会福利观念方面的改变，加强宣传和教育。
2.2 因地制宜，量力而为，循序渐进。西方高社会福利的国家由于沉重的社会开支致使经济承受了越来越大的压力，政府预算包袱沉重，财政收支难以平衡，通货膨胀严重。我国在发展社会福利事业时必须借鉴西方国家的经验，从我国作为一个发展中大国，人口众多，生活水平不高，国家财力有限等实际情况出发，在力所能及的条件下循序渐进，使社会福利的发展速度与社会经济发展速度相一致。各地应当从实际出发，根据当地的社会经济和福利事业的发展水平及政府的财力状况，结合人民群众的实际需求，研究制定政府办社会福利事业的具体政策和措施。
2.3 倡导社会资源融入社会福利体系。社会福利社会化是在社会主义市场经济条件下发展我国社会福利事业的必经之路，推进社会福利社会化必须广泛动员社会力量多渠道、多层次参与福利事业、兴办福利机构，开展形式多样的系列化服务。各级政府应积极举措，研究制定支持社会力量办福利机构的具体政策、条件和程序。对于社会力量举办的福利机构，不仅应在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面与政府办社会福利机构享受同等待遇，更应给予优惠政策和优先照顾。
当然，强调政府办社会福利的服务性，并不意味着政府可以财力困难为借口推卸其在社会福利项目中的公共财政职责。事实上，各级政府也应该更清醒地认识到提供社会福利也是一种职责，是在社会保障的基础上保护和延续有机体生命力的一种社会功能。所以，就政府而言，应切实加强安排公共财政资金兴办社会福利事业的主动性和积极性。
3.社会救助：维持性的公共财政
社会救助是指国家和社会依照政策和法律的规定，向那些因各种（自然的、社会的、个人的）原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活水平的人，提供各种形式援助的一种社会保障制度。它以所有特困公民为对象，以保障其基本生活为目的，通过给予现金、实物和提供服务等多种方式实施救助，主要由灾民救助、最低生活保障、社会互助等组成。社会救助属于社会保障体系的最低层次，是实现社会保障的最低纲领和目标。
从其含义来看，社会救助的基本特征是扶贫，即以保障被救助者最低生活需要为根本目的，如果没有救助，被救助者就不能活了。因此，社会救助运用公共财政满足社会公共需要，主要体现出了维持性。这就意味着，对贫困对象公共需求的满足是不能用任何交换手段来实现分配的，社会保障资金的流动只能是单向的，否则受助者在无最低生活保障的情况下就只能用生命来交换了。所以，相比于其它社会保障项目来说，它的无偿性就表现得就更为彻底，而这种维持性所要求的政府责任也就带有了更多的“不得不”的特点。
同时，这种维持性不仅是对困难对象的生活维持，更是对社会大局的稳定维护。社会救助制度作为保障困难群体基本生活的社会保障制度，它是困难群众的福音，也是社会稳定的基石，而稳定是压倒一切的。因此，各级政府应加强对社会救助的公共财政安排，以此确保社会长治久安，经济稳定发展。
3.1 转换观念，加强责任意识。结合着公共财政的分配问题，强调社会救助的维持性，关键就在于转换政府的观念，强化政府的责任意识。社会救助对象是社会最为贫困的群体，可以说，没有政府和社会的救助，他们就无法生存。因此，保障他们的基本生存权，是每一个政府义不容辞的责任。这种必然的社会责任感，迫切要求全社会，尤其是政府转换传统的救助观念。传统社会救济含有明显的恩赐观念，救助者常常以观世音自居，受救助的群众往往感恩戴德，这种行为是与现代社会救助有着本质区别的。因此，随着社会救助工作恩赐观念向权利观念的转变，对于公民来说，获得救助是其应享有的受法律保护的基本权利；对于政府来说，实施社会救助是其应负的由法律规定的社会责任，而不是自上而下的恩赐。
3.2 加快社会救助的立法工作。政府应加强立法，避免社会救助成为停留在口头上的“大道理”。在宪法的保护下，每个公民都应该自然而然地，或者是理所当然地处在一个社会救助的系统中。目前由于我国没有制定相应的法律法规，贫困人口的救助没有走向法制化，得不到法律的保障。老百姓一旦面对突发事件和陷入生活困境，往往依靠的是人们有限的救济。这些来自民间的救助，是令人感动的，同时也是偶然的并且是十分脆弱的。因此，要从立法上健全社会救助制度，统一救助标准，规范救助行为，规范社会救助秩序，特别是对各类需要救助的人员进行严格界定，真正地为需要救助的人群提供生活上的必要的帮助和便利，防止各种虚报漏报、扩大损失以及救助物资不到位以及被占用现象的发生。此外，完善相应的司法救济途径，保障受救助人员的合法权利，将社会救助作为现代法治政府的一项基本管理职责。
3.3 加强对社会救助资金的管理。既然社会救助是“最后的稻草”，那么加强对“救命钱”的管理就显得更加重要。各级政府要建立社会救助基金，强化财政预算，加大财政投入，增强社会救助的资金保障能力。社会救助资金要实行专户管理，确保资金不被挤占、挪用、贪污。在资金的发放上，引入民主决策机制，提高资金发放的透明度，解决优亲厚友等问题的发生。进一步探索和完善救助金社会化发放途径，推广由银行、邮局等网点发放低保金等社会救助资金的做法。建立受救助人员公示制度，不论是城市中的在最低生活标准以下的贫困户，还是农村中的五保户，抑或是其它受灾受难的群众，凡是接受国家财政无偿救助的人员名单都应当向社会公布，接受社会公众的监督。
3.4 加大社会救助工作的科技含量。建立比较完善的贫困指标监测和评估网络，运用现代技术手段，通过严格的家庭收入调查和计算，准确核实贫困家庭的经济状况和实际生活水平，制定科学的最低生活保障线和救助标准，为准确实施社会救助提供保障。建立灾害管理系统和救灾辅助决策支持系统，制定灾害评估、统计、紧急救援办法，探索灾情科学预报、评估、合理分配救灾款物的新途径，不断提高灾害救助的科学化管理水平。
3.5 加强地方政府的责任。尽管在社会救助这一公共财政项目中，中央和地方政府都负有相关的责任，但在目前的国情下，应更多地加强地方政府在社会救助中的财政责任。毕竟对于贫困人群来说，地区经济水平的影响是最直接的。换言之，一方政府应以带领一方百姓致富为工作重心，如若造成贫困，所承担的责任也就应该最大，同时，地方政府事实上也对当地的贫困状况更为了解，从而在确实救助标准时也更有发言权。再则，强化地方政府的社会救助责任，无形中将给地方政府发展经济形成压力和动力，促动地方政府对本地经济发展的积极性，改变过去“等、靠、要”的消极思想。
4.社会优抚：褒扬性的公共财政项目
社会优抚又称军人保障，是指政府和社会组织，对革命伤残军人、复员退伍军人、参战致残的民兵、革命烈土家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属和现役军人家属工，给予物质照顾和精神抚慰的一项特殊社会保障制度。社会优抚是社会保障的特殊构成部分，属于特殊阶层的社会保障，是实现社会保障的特殊纲领。社会优抚的目的是保障军人及其家属的生活，提高他们的社会地位，激励军人保卫祖国和建设祖国的献身精神，加强军队建设，增强国防力量。可见，社会优抚不仅可以保证优抚对象的生活水平达到一定的标准，解除军队的后顾之忧，还有利于增强全民的国防意识，稳定和壮大国防力量，有利于维护改革发展稳定大局。
社会优抚的基本特征是对象的特殊性。优抚对象是为国家做出牺牲和贡献的特殊社会群体，由于职业的特殊性，军人及其家属是国家和社会的有功之臣，国家和社会应该善待“英雄”，对他们所做的牺牲和贡献进行补偿和褒扬。所以，社会优抚作为对军人及其家属的特殊社会保障，其褒扬性是非常突出的。既然是一种国家褒扬，一种社会表彰，因此，在这样的社会保障项目中，不仅应落实政府的主体责任，即主要由政府在公共财政的分配中进行设计和安排，保障这部分资金的有效投入，更为重要的是政府应着重搞好不同的组织与个人在优抚保障中明确责任、分类负担的工作。也就是要划清政府、社会与优抚对象自身的责任，充分调动各方面积极性。政府应该负什么样的责任就负什么样的责任，政府不能也不应该大包大揽，毫无原则地把优抚对象的一切都包揽下来，不要做那些不该办、办不了、办不好的事，而要充分调动政府、社会、优抚对象家庭三者积极性，共同努力，才能从根本上解决优抚保障问题。如此，结合这样的责任分担机制，政府的工作就应侧重于：
4.1 各级政府应加大财政投入，确保优待抚恤与国民经济的发展相适应。逐步建立和完善优待金财政保障机制，即经济发达地区通过列入本级财政预算解决，经济欠发达地区通过上级财政的转移支付解决。建立健全优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，克服以往抚恤补助经费增长过程中实际存在的随意性、被动性、滞后性，努力使优抚对象的抚恤补助标准随着当地人民群众的生活水平同步提高。落实各类抚恤标准，努力使优抚对象的保障标准高于一般社会成员，确保优抚对象优先优惠享受国家和社会提供的形式多样的优抚待遇和社会公益服务。
4.2 促进优抚保障社会化发展。拥军优属也是一项社会性工作，社会各行各业和人民群众都有拥军优属的责任和义务。换言之，对国家有功者，也需要社会来承担相应的善待责任，由公众来分担应有的和更多的财政责任，需要越来越多的社会资本亦加入到诸如革命伤残军人休养院、荣复军人慢性病疗养院等优抚社会化服务设施的建设中来。作为政府而言，应加强引导和管理，积极培育和发展社会中介组织参与优抚保障。引导一批现有的经济实力强、管理规范、制度健全、有一定专业水平的基层群众性优抚服务组织，转变为具有独立法人资格的社会团体或民间机构，使其实体化、专业化，成为职业化的从事优抚保障的社会团体或民间机构，为优抚对象提供医疗、康复、保健、供养以及社会公益服务。这样，既能切实履行政府职能，又能充分利用社会财力、人力、物力以及管理服务的优势，为广大优抚对象服务，以减轻政府的负担，分担国家的责任。
4.3 大力扶持优抚对象发展生产。只有努力促使优抚对象家庭发展生产，大力帮助优抚对象家庭发展生产，不断提高优抚对象自身的保障能力和发展能力，才能从根本上解决保障问题。因此，各级政府，一是要帮助优抚对象克服单纯依赖抚恤补助为生的思想，确立自立自强的意识，最大限度地调动优抚对象内在的积极性和潜力；二是要积极主动地与有关部门协调，确保优抚对象家庭优先优惠享受资金信贷、生产资料和技术、生产项目、减免税费等各项倾斜性政策，对未获安置的退役士兵均实施就业援助，为优抚对象家庭发展生产创造良好的条件；三是要积极开展对口帮扶活动，组织引导机关、团体、企事业单位和个人，扶持优抚对象家庭发展生产，并形成制度，切实使广大优抚对象脱贫致富，与社会成员一起同步实现小康。
5.补充保障：非公共财政项目
关于补充保障的提出，主要是依据党的十七大报告中指出的：要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。所以在此将相对于以政府为主体的社会保障项目之外，由社会各部门、单位、团体分别根据能力和需要实施，并且对法定项目起补充作用的社会保障项目统称为补充保障，
与其它社会保障体系不同，补充保障更多地是通过互助机制和市场机制来达到保障的目的。从内容上来看，补充保障主要包括补充保险，互助保障和商业保险。具体的形式如企业年金，补充医疗保险，职工互助保障，社区互助保障，人寿保险，个人财产保险等。由此可见，补充保障的基本特征就是非政府行为，从而对公共财政并无必然的要求，一般也不具有法定地位，是否建立或是否参与，以及待遇如何，都可自由选择。并且主体多元，形式多样，所以其财源多且独立，经营方式也多贴近市场操作。
不过，补充保障的发展仍需体现政府的政策方向和发展要求，特别要授受政府主管部门的指导和监督。政府主要的责任就在于提供政策支持和各种服务，以及勤于监督，必要时应通过法律进一步规范，使之能够更加健康地成长。
从整体上来看，我国社会保障制度改革的深化，应立足于建立科学合理的责任共担机制。在这一变革过程中，政府责任从无所不包向有所为、有所不为迈进。而问题的关键就在于哪些方面该有所为，哪些方面又该有所不为呢？目前而言，不论是政府的规范和设计责任、财政责任，还是监管责任和实施责任履行得都很不充分，有待完善。如此，将政府责任界定在合理的范围内并使其得以充分履行，将是今后改革的目标和方向，而其依据就自然得从社会保障体系与公共财政的微观关系分析中来。
总之，社会保障制度作为政府维护社会稳定、促进社会公平的一种社会制度，其宗旨就是要以政府为实施主体，通过政府的强制力对公共财政进行合理分配和有效投入，减少市场经济条件下社会成员因各自能力差异所遭受的不同损害，保障社会成员的基本生活，增强社会成员抵抗社会风险的能力，缩小社会差距。而政府对公共财政的合理分配和有效投入就要取决于社会保障体系中不同构成部分的公共财政性质了。
参考文献
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