摘 要：从我国“土地财政”的演变历程来看，现行“土地财政”是多种力量推动下的历史产物，其存在具有历史合理性，但在发展过程中其应具有的“公共性”内涵逐渐流失，且与理财治国、公共财政的现代法治理念渐行渐远。为此，应从我国“土地财政”产生的逻辑起点出发，围绕公共利益、权力边界和可持续性等三大核心问题重塑其“公共性”品格，为“土地财政”现代化提供方向性指引。在具体路径上，可通过完善《物权法》《土地管理法》《城市规划法》及开征房地产税等途径，打破城市建设的政府“垄断”格局，提高城市建设的民主化程度，为“土地财政”现代化转型提供制度保障。
关 键 词：城镇化;“土地财政”;公共财政;现代财政;房地产税
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）06-0030-15
收稿日期：2019-05-13
作者简介：刘汉霞（1970—），女，湖北人，华南理工大学法学院副教授，研究方向为财税法。
基金项目：本文系广州市哲学社会科学发展“十三五”规划课题“地方公共财政视阈下广州楼市健康发展的房地产税制改革路径研究”的阶段性成果，项目编号：2017GZGJ43。
“土地财政”是我国学界广为使用却所指不一的一个特殊概念。从本义上说，“土地财政”是国家以土地为媒介获得的财政收入，既包括以公共管理者身份收取的土地税收，也包括以土地所有者身份收取的地租。就本质而言，“土地财政”是一种客观经济现象，[1]本身并无好坏之分，也非社会主义制度的特有产物，即使在保留资本主义制度的香港特别行政区也得靠“土地财政”保全全球“低税”区的优势。在西方发达国家，政府也以土地所有者的身份或公共管理者的身份获取各种土地收益。[2]但是，因为兴起于20世纪80年代的“土地财政”在带来我国城镇化飞速发展的同时也带来了土地资源浪费、征地纠纷、权力腐败等一系列问题，因此，“土地财政”的利弊与去留成为目前社会关注的热点问题。在法治现代化进程中，“土地财政”如何重拾公共财政之属性，适应现代法治国家建设需要，成为急需考虑的问题。
一、我国“土地财政”概念的缘起
概念是一切有效争辩的出发点，在我们谈论“土地财政”时，我们到底在谈论什么？为什么要在“现代化转型”的语境下讨论“土地财政” 问题。在行文之前有必要厘清“土地财政”的概念。虽然“土地财政”一词广为流行，但其内涵与外延到底是什么学界并无统一认识。有的学者从会计学的角度认为，“土地财政”是指地方政府通过“经营土地”获得的收入，包括土地出让金收入、与土地出让相关的各种税费收入以及以土地抵押融资的债务收入。[3]有的学者从税务的角度将“土地财政”分为与土地有关的税收收入和非税收收入两个部分。[4]有的学者从金融学的角度认为，“土地财政”的本质是融资而非收益，是在特殊的时代背景下地方政府以土地为融资工具筹集基础设施建设资金的一种“创新”。[5]有的学者從经济学的角度认为，“土地财政”是地方政府依托对土地的垄断供给，获得用地方支付的土地出让金收入进而增加政府预算外收入的现象和行为。[6]
以上观点均试图揭示“土地财政”的真实面目，从某个侧面反映了“土地财政”的客观实际，但又不可避免地带有价值判断的主观性和片面性。笔者认为，从现代财政的本意出发，财政是为了满足公共需要而筹集资金的过程，所有以满足公共需要为目的而利用土地获取财政收入的活动都属于公共财政活动。因此，“土地财政”是为满足公共需要而利用土地获取资金的行为。但是，在我国高速发展的城镇化进程中，公共物品的供给远远跟不上土地收益的上涨步伐，国有土地与集体土地的所有权界限在各种“伪城市化”[7]“逆城市化”[8]“半城市化”[9]洪流中被模糊化，出现了“人”“地”分离[10]的不正常现象，“土地财政”的发展逐渐偏离了我国新型城镇化建设的总目标。
二、我国现行“土地财政”的形塑之路
学界公认的事实是，我国“土地财政”实践产生于20世纪80年代，这是一个城镇化开始快速发展的时代。根据马克斯·韦伯的观点，世界上所有“城市”（我国习惯称“城镇”）①的一个共同特征就是，它们都是以往曾疏离于这种特定地方的人们的大范围聚落。[11]这种人群的聚集地，或者是因为戍卫，或者是因为交易，或者是因为生产，因此分别形成消费型城市、商业型或生产型城市等主要类型。[12]在我国，这一集聚的过程不是自然而然发生发展的，而是政府强力推动的结果。可以说，没有政府主导，中国城镇化不可能进展得如此之快，这种政府主导下的城镇化是催生现行“土地财政”模式的重要土壤。笔者认为，在我国“土地财政”的形成过程中，以下三种力量发挥了重要作用：
（一）公共投资需要是“土地财政”产生的直接动因
城市，伴随着人类文明进步而产生发展，既是工业化推动的结果，也是社会现代化的必经之路。因为城市能提供农村所没有的公共服务，能满足人们日益增长的美好生活的需要，择城而居成为现代社会发展的大趋势。随着城市人口增多、规模扩大，庞大的公共服务需要庞大的基础设施来支撑，而基础设施具有建设周期长、一次性投入大、外溢性强等特性，决定了提供此类公共产品的主体只能是政府。早在18世纪，亚当·斯密就主张给政府提供充足的财力以满足社会对公共品的需求。[13]
新中国成立之后至改革开放前，我国城市的发展非常缓慢。相关资料显示：1950年我国城镇人口6169万，占总人口数的11.2%。1980年我国城镇人口上升到1.9亿，占总人口数的19.4%，[14]而同一时期，全球城市人口的比重由28.4%上升到41.3%，其中，发展中国家由16.2%上升到30.5%。改革开放以后，随着大量农村人口涌入城市就业生活，我国城市发展面临人口膨胀的压力和资金极度匮乏的窘境。为突破困局，深圳、厦门利用经济特区的政策优势，开始仿效香港特别行政区推行土地出让制度，由此开创了一条出让土地使用权换取城市建设资金的土地资本化之路，为我国城市快速发展提供了可观的资金基础。虽然现行“土地财政”模式广受诟病，但从历史的角度看，这种以地换钱的土地货币化、土地资本化、土地信用化的制度对中国城市的高速发展功不可没。从一定程度上说，没有土地财政就没有今天中国经济发展的成就。
