【摘 要】中国财政不适应经济发展的需要，面对诸多的问题，解决的惟一方法就是进行全面的改革。中国开创文明社会的建设需要绿色财政，以及绿色财政下的绿色税收。本文阐述以绿色税收改革为重点的绿色财政改革，以及以法制为保障的财政改革项目的实施。
【关键词】绿色财政；绿色税收；改革；分析
中国财政改革已提到了日程。中国政府面临抉择：理念的转变、制度的改革、政策的修正，这一改革将决定中国经济在今后30年的进程。全面的、结构性的改革是经济发展的需要，也是中国国情的需要。完善的财政改革是以税收为主体的改革，健康的财政体制取决于政府行政职能的转变，这将触及中国财政改革的灵魂。
一、财政体制现状两点认识
1.中央与地方支出比例
根据历年《中国统计年鉴》计算：教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、交通设施和社区服务共占三分之一的政府总支出，地方政府承担了90%的上述支出项目。教育（地方政府占94%）和医疗卫生（地方政府占95%）都是增长较快的公共支出项目。
2.税收收入
根据2012年《中国统计年鉴》计算：一般税收收入在中国达到GDP的19%。加上支付社会保障的工薪税收入，这个数值将达到23%（不含土地出让收入）。这些税收比重高于发展中国国家17%的平均水平，而且是中国在1994年财税改革前10%税收比重的两倍。
二、存在问题
现行财政体制给中国经济发展带来了阻碍作用：效率、公平和环境问题。
1.事权与支出划分不明确
（1）现有的法律法规对各级政府多数支出责任只是作了原则性的规定，这直接导致在具体界定支出责任存在模糊地带。
（2）各级政府职能划分不清楚。
（3）不同级别政府的影响力所致，上级政府出政策，下级政府买单。
2.税制结构不合理
（1）非税收入占比过高
2008年到2010年，剔除征地补偿和土地平整准备的费用后土地出让的净利润大致为该值的56%，即约3.8%的GDP（世界银行和发展研究中心，2014，187-262页）。
（2）地方税收不稳定
①个人所得税应当成为中国税收收入的主要来源之一，个人所得税的税基扩大得很快。个人所得税作为地方政府的主体税种一直没有改变。从长期来看，从中央政府履行收入分配职能和客观调控职能的角度来看，这划分具有很大的不合理性。在未来新既得利益形成之后，再进行调整的痛苦指数会进一步加大。
②地方税税基分别为商品、资本和劳动力，均具有流动性，与地方税的税源特征相悖。地方税制为暂行条例，税制陈旧，不适应经济的发展。
③地方政府没有税权。地方政府没有确定税基和税率的权力，属于地方留存的税收收入不足以支付地方的公共需要。随着“营改增”的完成，地方政府的收入更加不确定。
三、改革方向
1.中央与地方关系法制化
当前宪法对中央与地方关系的规定集中在第三条：其一，中央在央地关系中居于主导地位；其二，央地关系的调整要顾及地方的主动性和积极性。在这一规定中几乎没有任何实践操作意义，没有将中央与地方的职权划分做详细的列举。应当在宪法中写入明确的、具有充分的法律规范价值的央地关系条款，为中央与地方关系法制化给予最高的原则性指导。
低层次法律规范的内容应当具有明确的上位法依据，否则将归于无效。
2.合理划分中央和地方的收入与支出责任
（1）中央与地方税收划分应遵循的原则
南斯拉夫在解体之前，中央财政所拥有的财政收入已不到全国收入的20%，地区间经济发展程度差异巨大，当隐性民族矛盾显性并激化时，中央政府已无力解决和平息，致使国家最终瓦解。
王绍光（1997）认为，财政分权应有底线，在当今世界上，一国中央政府的财政收入或支出应低于财政总收入和总支出的50%或GDP的10%，此二者构成分权的底线。
中央与地方各自专享税种，不设共享税。
（2）合理支出责任
政府支出主要为社会公共服务和社会保障提供资金，用以提升城市宜居性。
①建立“国家农业发展基金”
全国约有1500个县是农业县，它们覆盖了约6亿农村人口，约占全国农业总产量的80%。从地区分工看，农业县的优势是农业，国家也需要农业。这说明，他们是解决中国“三农”问题的关键。农业县虽然拥有巨大的人口优势和农业优势，但却只能获得新增财力的约10%，财政极其困难，因此，凭其自身财力是无法提供即使是最低标准的基本公共服务的。
用国家农业发展基金来解决欠发达地区财政问题是一种创新。一是由于它将农业县的业绩和拨款挂钩，有利于建立农业县的农业发展导向。二是与平均主义的增加农业县拨款相比更能体现效率原则。三是谁都知道“吃饭问题”的意义，因而建立国家农业发展基金在政治上可行。随着基金的逐年增长，就能成为调整农业县财政关系的主导政策工具。
②主导医疗市场再分配
奥肯（中译本，1987）所说，“市场无权决定生死”。为此，政府应当干预医疗部门，切断必需的医疗服务与个人支付能力之间的关系，保障居民医疗服务的平等可及权。
在推行农村合作医疗制度后，农民是否有事实上的看病权？看似合理、优惠的政策走到县级的时候已经走了样，“凭相关证明到参合地报销”也没有实际效果。
公共卫生职责在中央，财力由中央与省级分担，以中央为主。比如中央占80%，省级占20%，规定一个具体的比例和列举。中央政府通过转移支付平衡地区间财政性医疗卫生经费，具体到每个县多少元，每个人多少元。
③实现教育支出数字化
中国实行以县为主的基础教育财政体制，教育管理体制分散、责任主体的重心低，所以一个省份内部财政支出分权程度越高，次省级政府的收入和支出所占比例越大，教育经费就越有保障，从而财政教育支出比例越高。（中国财政经济理论前沿（5），第284页。）
在实行县级基础教育后，农村的孩子涌进了县级学校。小学、初中没有学校住宿安排，他们寄居在人家中，或是租房陪读，个体家庭处于分居中。一个现象是地荒了，学习也荒了。
基于教育的财政支出应当公开透明，教学设施、学生宿舍建造等应当在事前做好准备，具体标准、各个项目的支出实现数字化。对农村学生给予生活补贴、具体到每个学生每天多少补助经费要详细列明。
3.建立绿色财政
（1）土地出让归国家管制
①土地出让权应归于中央政府。自古以来，土地是江山的象征。失去了土地便失去了家园。土地的归属权和出让权应当归国家所有，出让收入由国家统一支配。过去10年，土地出让价格一路飞涨，数字的背后隐藏着的代价却未见道明。
②农业用地不可以转换为城市用地。“吃饭问题”的意义人人都知道，工业经济的发展迫使现代人忘记了挨饿。因为有人造食品、有转基因食品，是否将来还会有工业食品？农村包围城市才有了新中国，吃饭永远是第一问题。
③土地出让的对象仅限于本地居民。本地居民可以得到出让土地，而且出让土地的数量应该有一个限度，避免土地被垄断。
（2）给地方政府税权
分税制财政管理体制要求地方政府不只是拥有自己的税种，还要有一定的税权。地方税权主要由税收立法权、税收政策制定权和税收征管权构成。一些主要税种的税收立法权和税收政策制定权仍然要集中在中央，不得下方。考虑到一些影响较小的税种可以适当向地方分权：如可以考虑把这些税种的税目税率调整、税收减免、税法解释以及征收管理等权限下放给地方政府。另外，经过人大立法授权，地方政府可以根据当地经济发展状况开征具有地方特色的税种，有利于建立科学合理的地方税体系。通过改革使得地方不仅拥有征收管理权，还具有一定程度的税收立法权和政策制定权。
Bahi（2014）指出：未来我们也许会交更多的税，目前中国地方政府和中央政府之间的平衡应当做出改变，税收将更加透明。但同时，地区差异也有可能会进一步扩大。另外，关于地方政府是否能够自行设定税率的问题，还需要看改革的具体措施。
4.制定绿色税制
（1）完善所得税立法
①实行企业所得税和个人所得税的一体化改革，逐步消除税制对股息的重复征税，是企业所得税改革的国际趋势。
②避免累进性太高伤害到中高收入者的公平观。税率累进速度过快，中等收入者可能会承担更大的税负，这时税收的替代效应就会大于税收的收入效应，使得税源受到伤害。在收入相同的条件下，提高税收的边际效应会加大中等收入者的累进度，但在高收入者中，累进度不会有太大的变化。
③对纳税项目实行反列举法。这样只需要在税法上规定哪些项目不征税，不管出现什么样的新的收入方式，只要不是税法规定不需纳税的项目，都纳入了征税范围。
（2）实现房产税的环保理念
对涉及房地产的相关税费进行全面清理和规范，取消各种不合理、不合法的税费。按照受益者付费的原则保留一部分有偿服务。
实际经验证明，房产税并没有调节房地产市场的功能，可以引导正确房屋建筑环保理念，房产税条例应当明确对高层楼房提高税率。
（3）烟草税以惩戒为主要目的
第一，烟草税划归中央税。改变中央财政对烟草税收的依赖性，打击烟草行业，维护国民健康。烟草行业产生的一系列医疗成本、生命损失、生产力损失等社会成本是无法估量的，烟叶收入不足以弥补这些无形的支出。
第二，提高税率、使得卷烟价格提高，直到大部分烟民不能接受的价格。税率为100%～200%的幅度完全可以考虑。
第三，禁烟可以写进宪法，以法律保护国民的生存环境。
（4）优化社会保障税
德国的社会保障税以现收现付为特征，按承保项目分项设置，税收负担一般由雇主和雇员共同承担。社会保障税体系由养老保险、健康保险、失业保险、意外保险和老年人的关怀保险五个独立的部分构成。公务员的保险由国家购买，其他雇员有义务为自己的将来缴纳保险税。
根据国际经验，社会保障税由税务机关负责统一征收。应采取源泉扣缴与自行申报纳税相结合的方法，由税务机关统一征收。在分税制下，社会保障税应该定为地方税，以促使形成地区间政府业绩的比较，调动地方政府对社会保障工作的积极性，中央对地方社会保障业绩行使问责权。税收收入专款专用，用于各项社会保障项目，不得用于其他方面的预算支出。
（5）保护传统农业
《农业税法》应该重新提到日程，但是不是为了财政收入，而是为了保护传统的农业。
①税率设计
税率设计应包括高税率和低税率两级。农业行业免税政策仅适用于本国有机农业产品，对于转基因农业从高适用税率。特别是在种子环节，税率应该有特殊的设计。进口转基因种子适用高税率，本国健康种子适用免税政策。
②出口和进口
第一，应当保护本国农业，本国农业产品不得以任何形态出口，在国内销售的农业产品适用优惠政策，农业产品以任何形态出口追究法律责任。
第二，对于转基因农业产品制定税收政策，应当限制其在中国土地上的种植，直到消失。禁止转基因食品的进口，视同走私毒品惩办。
③优惠政策
政策规定中应制订出有利于人民生命安全的农产品享受优惠政策，农产品行业以保证生命安全为导向，税收政策的制定应当鼓励健康食品，打击对人类有害的食品。
④保护耕地
粮食危机是保护耕地的红线。允许土地私有化，但是不可以买卖土地，凡是耕地只能由所有者耕种。出租等行为应该提高税率，并且起到利益损失的效果。
⑤禁止捕捞
基于保护生命的理念，从禁止捕捞出发，应该归于保护环境税，或者称为生命税。因捕捞而纳税形成的捕捞成本大于所得利益时，才能起到禁止捕捞的作用。宪法立法，保护生命。
参考文献：
[1]郭庆旺，赵志耘.财政理论与政策（第二版）.经济科学出版社.[2]李俊生，李贞.外国财政理论与实践.经济科学出版社。
[3]罗伊·鲍尔，吴卓瑾，乔宝云.刘乐峥译.城镇化与中国财政改革.中国财政经济出版社
[4]哈维·S·罗森，特德·盖亚.财政学（第八版）.中国人民大学出版社
