摘要：文章立足于我国当前环境质量与经济发展之间两难冲突的现实状况，运用“高能激励”效用，分析在财政分权体制之下财政激励对地方政府行为的影响，进而对我国环境质量施加影响。最后指出，地方政府环境规制不力的根源在于缺乏使地方政府有动力和有能力进行环境规制的制度环境，因此，要想走出地方政府的环境规制困境还是得从制度层面入手。
关键词：财政分权；地方政府；环境规制
一、 引言
自改革开放以来，中国经济保持了较长时期的高速增长，与此同时，中国生态环境形势也日益严峻，经济发展与环境质量之间的冲突日益显现。由《中国环境状况公报》（2008年～2013年各期数据）显示：中国突发环境事件2008年发生135起，2009发生171起，2010年发生156起，2011年发生106起，2012年542起，2013年712起。最近几年的特大、重大环境污染事件频繁发生的情况也昭显出了政府的环境规制失灵。市场经济中，各经济行为主体追求利益最大化，往往无法顾及经济活动所产生的负外部性，例如环境污染问题。对于这些问题的解决，仅仅依靠市场调控是不可能现实的。要想有效控制经济活动的负外部性影响，必须有政府的介入，其可以通过制定环境规制来达到降低经济活动负外部性的目的。
制定和实行环境规制的过程，也是各级政府与市场主体、公众利益相互博弈的过程。而地方政府在这整个利益链条中更是起到“承上启下”的作用，因此，地方政府就需要处理好各方关系，特别是在不同的时代背景、不同的发展阶段以及不同的政策方针下，要差异化其政策选择。十八大报告中明确提出要大力推进生态文明建设，这也就释放出中央政府保护环境的强烈决心和信号。但由于政府层级的存在，在政策的具体制定和实施过程中，各级政府之间往往存在偏差：地方政府能否正确接受及执行中央的政策？地方政府能否制定更多激励措施，更加侧重于对环境的保护？各地方政府之间政策是否一致？对这些问题的准确回答，有助于我们更有针对性地提出环境保护方案。本文主要运用“高能激励”效用，分析在财政分权体制之下财政激励对地方政府行为的影响，进而对我国环境质量施加影响。
二、 文献综述
基于本文的研究思路，对财政分权与地方政府行为的之间的关系进行分析是本文需要厘清的基础问题。财政分权能够激励地方政府的行为，这一理论最早是由Tiebout提出的。他的“用脚投票”理论（Tiebout，1956）提出了七大假设条件，在这些条件下，他进一步提出了地方政府支出模型。该模型主要阐述了以下内容，通过社区之间的流动，人们能够自由的选择税收和公共服务，并将两者组合起来，进而实现对自身最有利的配置方式。如果人人都能自由组合，则整个社会的资源亦能实现帕累托最优配置。按照这一理论，通过实施财政分权体制，地方政府能更有积极性的提供多样的公共服务产品，以满足不同人群的需求。而与此同时，多样化的公共服务产品也能吸引更多的公民来到地方政府管辖的区域生活。而公共环境正是公共服务的一个重要组成部分。继此理论之后，很多学者如Musgrave（1959）、Oates（1985）都提出了不同的理论。这些理论虽略有差异，但都强调地方政府之间存在相互竞争的关系以及竞争对地方政府的重要性。并且都认为财政分权的程度越高，地方政府资源配置的权利越大，其能够提供给民众的公共服务产品就越多，当然包括提供更好的公共环境。由于这些理论在本质上的相同性，因此被统一定义为第一代财政分权理论。
Weingast（1997）、钱颖一（1997，1998）、Roland（1998）等提出了全新的理论，被称为第二代财政分权理论。这些学者认为上述概念对于地方官员的设定过于理想化。地方官员也存在自身利益，当自身利益与公众发生冲突时，也会导致决策出现错误。为了克服这一矛盾，在第一代财政分权理论的基础上，他们提出了全新的理论：机制设计和激励相容理论。通过这些理论，可以在官员与公众利益之间寻求平衡。例如在环境质量问题上，可以设置激励相容机制，激励官员将提供良好的环境作为自身的最大化利益。相反，若该机制缺失，官员就会为了自身私利，放任企业的排污问题，甚至通过向企业设租的方式追求自身利益，使得环境污染问题愈来愈严重。
诚然，上述制度的设定仍然过于理想化。每个国家的历史背景和国情都不尽相同，该理论模型在实际运用中仍然会受到诸多限制。学者们也普遍意识到这一点，因此对该理论模型的研究也从偏重于理论层面转向实证研究层面。一些学者通过对不同国家不同时期进行采样分析，提出了自己的主张。国内也有很多学者对此进行了实证研究，其研究状况如下：章泉、杨瑞龙等（2007）在国内首次实证分析了财政分权与环境质量的关系。他们通过分析，认为财政分权的程度与环境质量之间是负相关的关系，也就是说财政分权程度越高，地方政府对于环境保护的力度就越低；薛刚、潘孝珍（2012）对财政分权与地方环境污染的关系，在从支出和收入分权度两个方面进行了分析后得出支出分权度与环境污染水平成反比，收入分权度与环境污染水平的影响关系不确定；闫文娟、钟茂初（2012）从理论上提出假设，利用实证检验，最后得出中国式财政分权确实增加了外溢性公共物品（如废水）以及覆盖全国的纯污染公共物品（如二氧化硫）的污染排放强度，但并没有增加地方污染公共物品（如固体废弃物）的污染排放强度；由于排污费收取的人为因素较大，因此其对于抑制污染物的排放作用并不显著；在财政分权制度的作用下，地方政府可以有选择地放松了一些上缴税收高的工业企业的二氧化硫以及固体废物排放的监管，导致污染物与排污费都在不断增加的结果。
三、 中国式的“财政分权”对地方政府的环境规制
中国的财政分权有着自身的特殊性。中国所特有的政治集权、官员晋升激励伴随着财政分权能够对地方政府施加强大的政治动力，促使它积极的推动地方经济的发展。中国政府采取“自上而下”的竞争方式，地方政府只对中央政府负责，而中央政府对地方政府采取以GDP为主要指标的考核方式。这样的一种政治激励使得作为“理性人”的地方政府便没有环境监管的动力，为了追求GDP不惜以牺牲环境为代价姑息那些产值大、利税高的污染企业。加上我国的现行的财税体制，地方政府的财权与事权的不相称，地方收支缺口大，财力不足，这样在有限的财力下地方政府便会想办法开源节流：一方面大力发展经济，充裕地方财政；另一方面便会缩减开支，如减少环保投入。当前的政治激励和财政约束机制，无法激励地方政府进行环境规制，也没有赋予其相应的规制能力。这些原因共同造成了地方政府的环境规制困境。下面将从政治激励和财政约束两个方面分析我国地方政府的环境规制困境：
1. 地方政府面临的政治激励和财政约束。
（1）官员政绩考核制度对经济的推动性。我国实行五级政府机制，上级政府通过政绩考核来促进各下级政府进行经济发展上的竞争，从而形成了促进经济发展的政治动力机制。这种机制，能够将国家大力发展经济的总目标与地方政府官员激励机制紧密联系在一起，使得这一政府结构体系能够适应我国国情，并且充分发挥效用。我国的政治层级中，地方政府的党政机关领导，并非直接选举产生，而是采取上级委任的方式。这种方式进而使得我国政治晋升考核机制采用上级政府评价的方式。在这一考核机制的作用下，地方政府普遍注重本地区的GDP发展水平，并将其作为工作的重中之重。当其他因素例如环境保护与经济发展相背离时，地方政府当然会毫不犹豫的选择以牺牲环境为代价来优先发展经济。
（2）地方政府面临的财政压力。我国自实行财政分权改革以来，在这一背景之下产生的分税制财政体制作为我国现行的财政制度。从20世纪80年代以来，我国逐步实施财政分权改革，将财政包干作为制度改革的核心。改革以来，为了调动地方政府的工作积极性，财政包干制度为地方政府制订了很多优惠政策，其中主要体现在地方政府的财政权力得到大幅度加强。但是与此同时，中央权力让渡导致中央对地方的控制不足等问题。为了克服这一问题，中央政府从1994年开始推行分税制，这一制度可以视为中央的收权政策。由于分税制使得财政权集中在中央，又导致了地方出现财政收支的缺口时又不得不依赖中央转移支付的问题。在中国现行的属地管理及逐级发包的模式下，地方政府又是地方行政事务的主要处理者。而现行的分税制使得自上而下的财政权利逐层减弱，这样地方政府的财政收入能力得到实质性的削弱，但其承担的支出责任并没有相应减少，因此，事权和财权不相匹配的矛盾在地方政府表现得非常突出，这就进一步加大了地方对中央转移支付的依赖度，但该制度本身存在缺陷，例如财政转移支付的占比很小，无法根本解决贫困地区政府的资金缺口压力；转移支付的审批不规范，申请成本高；省级以下各级政府的转移支付又缺乏相应规制，基层政府收入来源不够稳定等，都导致上级政府的转移支付很难真正缓解地方财政困难。
2. 地方政府的环境规制问题。我们必须结合现有的政治激励以及财政分权机制来理解地方政府这一理性人主体所采取的环境保护行为。从学者们的实证分析来看，地方政府对环境问题的规制主要表现出无动力和无能力等问题。
（1）地方政府环境规制动力不足。地方政府对于地方公共服务的提供具有多重任务和多维度的特征。地方官员的考核采取以GDP为主的“高能激励”方式，导致了官员普遍将工作重心放在推进经济发展这一维度上。最终导致努力配置扭曲（Holmstrom & Milgrom，1991）的结果。这一结果将不利于向中央政府传递民众对于公共产品的需求偏好。如张军（2007）等学者经过对我国上世纪90年代的基础设施建设状况进行研究，发现那个年代基础设施建设的投资增长迅速，这与当时我国实行的财政分权制度有直接的关系。徐现祥等（2007）通过分析地方官员任职交流和经济增长速度的关系发现，地方官员交流后，通常通过发展当地第二产业的方式来推动经济增长，而第二产业包含的工业和建筑业都是污染较为严重的行业。对第二行业的大力发展，必然会加重当地的环境污染问题。地方政府这种为经济增长而对环境采取的破坏性竞争方式，只能导致当地生态环境的进一步恶化。
我国当前的政绩考核观仍然以GDP为主要考核指标，民众对于地方政府官员政绩考核的影响力有限。在这一政绩考核标准之下，地方政府的工作目标更为直接和短期化，他们会为了晋升而推行种种竞争措施，如降低环境标准引入外资。这些措施都以追求短期经济增长为主要目标，在不同程度上牺牲了当地的环境质量，对环境造成极大危害。另外，环境污染行为本身缺乏有效的惩罚措施，地方环境保护部门制定的措施难以的有有效贯彻实施。中央政府不定期的转向环境治理行动，虽然能够在短期内对环境污染问题进行控制，但从长远来看，这些行动反而放任了地方政府的免费搭车行为，对环境质量的长期改善作用甚微。
（2）环境规制能力不足。在我国现行的财税体制下，地方政府财权与事权不匹配，地方政府承担的事权多，但财力相对紧张。财力的紧张，导致地方政府能够投入到环境治理的资金有限。这一现象在基层乡镇政府表现的尤为明显。环境污染治理的投入短缺是环境规制能力不足的主要表现。虽然环境保护的投入逐年增长，但是严重的环境污染问题以及重大的环境污染突发事件仍然时有发生。特别是在面对跨地区、跨流域的大型环境污染事件时，资金的不足表现的更为突出。资金短缺成为当前环境污染治理的重大阻碍。现有的环境污染治理体制，仍然具有计划经济的特征。责任的分配以及资金的投入都由政府掌控。并且环境污染的治理是个长期的过程，其投资也具有周期长、见效慢、收益低以及环境保护的正外部性等特点，使得私人投资不愿积极主动介入该领域，民间环保投资的积极性还远远没有调动起来，这就使得环保投资渠道较单一，主要还是依靠政府的财政拨款，这无疑进一步加重地方政府原本就比较紧张的财政负担。
四、 解决环境规制问题的路径选择
结合上述分析可知，地方政府环境规制不力的根源在于缺乏使地方政府有动力和有能力进行环境规制的制度环境，因此，要想走出地方政府的环境规制困境还是得从制度层面入手：
1. 优化政绩考核机制，强化环境保护的内在激励。要加强地方政府对环境污染的重视程度，必须首先优化政绩考核机制。应当将环境保护纳入政绩考核中来，并将其作为与经济增长同等重要的政绩考核指标，。这也是目前我国大力推进生态文明建设的内在要求。环保指标也应当同时符合“科学、可测、可控”的三性要求。此外，由于在一些重大突发性环境污染事件中，对于主要负责官员的处罚较轻，导致官员普遍不重视环境保护，对于潜在的环境污染行为无法发挥震慑作用。为了克服这些问题，需要制定严格的官员责任规则，加大对环境污染失职行为的惩处。
2. 加大中央转移支付力度，优化现行财政分权体制。财政制度不健全，导致地方财政压力过大，债务负担过重。究其原因，就在于地方政府的财权和事权失衡。地方财政紧张，自然也会影响到对环境污染的治理投资，所以，解决我国地方政府环境规制的困境，也要从优化财政体制着手。坚持现有的分税制财政体制不变，在此基础上，更合理的分配各级政府之间的财权和事权，科学有效的规划各级政府之间的收入和支出关系，规范财政转移支付制度，加大财力转移支出比重，努力解决地方的财政困难问题，为地方政府的环境规制提供必要的财力保障。
3. 加强跨区域环境规制政府合作。环境资源所具有的公共属性，导致各地区在使用环境资源过程中具有竞争关系。由于环境容量有限，各地区对环境的竞争性使用会导致环境规制标准的降低。对于环境资源的跨地区使用，往往会超出当地环境的承载能力。在跨区域环境资源治理过程中，如湖泊、河流等，各地方政府普遍存在搭便车的心态，互相推诿，导致环境问题日益难以解决。为了避免这种推诿扯皮的政府行为出现，上级政府应当加强引导，推动区域环境治理合作，并且建立起跨区域环境污染治理联动机制，建立统一的环境治理标准、更透明的环境信息共享平台、互相分担环境治理资金等等。
最后，需要强调的是政府的环境规制过程离不开公众的参与和支持，政府应该逐步公开政务，增加工作的透明度，多与公众互动，鼓励公众积极参与环保方案的制定与调整，反应公众的利益诉求，传达公众的环境偏好。此外，改善环境质量，除了政府的规制之外，民众的环境教育水平提高，环境保护理念的宣传等都非常必要。
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作者简介：尚莉（1986-），女，汉族，河南省驻马店人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为财政理论与财政政策、房地产经济与管理；杨尊亮（1970-），男，汉族，山东省郓城县人，哈尔滨工业大学人文与社会科学学院副教授，研究方向为财政理论与财政政策、世界经济。
收稿日期：2015-12-18。
