一、政府审计风险的成因
现阶段形成国家审计风险的因素很多,大致可体现在两个方面:
1.主观因素。
(1)审计理论、制度与技术方法滞后。
审计理论、制度与技术方法的滞后性,在很大程度上是主观因素。一是审计理论研究的短期化。表现在国家审计基础理论研究的不深入。国家审计有没有理论,应该如何开展着眼于长远发展的理论研究,这已经成了需要解决的迫切问题。审计机关建立之初,全国各级审计机关的干部都热心审计理论研究,勤于学习、勤于思考,边工作,边研究理论问题。但现在,地方审计部门忙于审计业务,与领导忙“政绩工程”相差无几。学术研究、理论学习的氛围大不如前。二是审计技术方法落后。随着经济的发展、管理水平的提高,审计方法已经明显地呈现三个发展阶段:账表基础审计、制度基础审计、风险基础审计。但是说实话,现在我们大多可能还处于账表基础审计阶段。重要性水平分析、内控制度测试等审计方法,在审计实施中都少有成功运用的范例。现在要引入风险基础审计方法恐非易事。另外,众所周知的网络技术在审计中的应用问题,进展缓慢,除了硬件因素外,审计人员的计算机应用水平和计算机审计的诸多软件环境也十分不理想。在财政、金融、税务、海关等领域开发应用计算机管理系统后,要以人工审计智能化的财务会计系统和管理系统,不言而喻,风险水平大大提高。在当前舞弊技术翻新、假冒伪劣泛滥的环境下,审计技术方法的落后显然也增加了审计风险。三是审计体制亟待创新。对现行的审计体制理论界和审计实务工作者都已经普遍感到不适应依法治国、强化监督的需要,政府领导下的国家审计,其独立性显然不足。审计业务由上级领导为主虽在一定程度上,强化了对同级政府的约束,增强了独立性,但由于干部、人事、经费、计划等方面的地方管理,审计业务上级领导为主所发挥的作用有限。四是审计管理的统筹、协调、综合能力低。现在审计机关对外信息交流和审计对象的信息收集分析处理能力都不高,信息资料的积累很少,审计人员在进入审计前,对被审计单位或被审计事项的实际情况大多数没有什么了解,所以,审计实施方案通常只是一个程序,其本身缺乏针对性,不具可操作性的。审计机关内部分工过细,也影响内部审计信息的交流、沟通和相互利用。由于执法水平、政策水平、分析问题的能力等方面的差异,对性质相同事项的定性、处理,不同的人员会有不同的主张。这些都是直接导致审计风险的因素。
(2)审计风险意识淡薄。
目前,审计机关虽然有风险意识,但因实践中现实风险的表现不明显,所以审计人员在认识上普遍存在着重任务轻风险的现象。
(3)审计队伍素质参差不齐。
(4)审计行为存在不规范之处。
从开始立项到落实审计意见和决定,实施审计工作要经过审计准备、审计实施和审计报告三个阶段,每阶段都有很多环节,只要某个环节的审计行为不规范,都会产生风险。审计立项超出职责范围,审前调查不够充分,审计实施方案缺乏针对性,审计证据不充分,法规运用失当,审计判断、审计评价失准,问题定性失误,审计处理宽严失度,甚至违规处罚以及滥用审计处理、处罚和强制措施权等等,都会直接引发审计风险。
(5)审计机关管理水平不高。
审计机关管理水平不高表现在:一是审计从选项、实施、调查取证、处理等每个环节如果都不严格审核把关,就难以有效地避免、降低或控制风险;二是基层审计机关,由于经费紧张导致乱罚款或变通处理的行为,影响审计质量而发生审计风险;三是分配制度不科学及缺乏内部激励机制和制约机制,导致审计人员没在极积性,审计质量难以保证;四是审计外部信息来源缺乏,审计环境不熟悉,难以审计出深层次的问题。
2.客观因素。
(1)审计不够独立性而产生审计风险。
我国国家审计隶属于政府,审计署隶属于国务院,受总理的直接领导,地方审计机关除业务上受上级审计机关的指导外,其他都在地方政府的领导下开展工作,在现行的财税体制下,中央与地方利益分成的矛盾,地方审计机关作为地方政府的一个职能部门,也只能维护地方的利益。
(2)被审计单位的诚信度亟待提升。
被审计单位的诚信度和管理弊端,是产生广义国家审计风的直接因素。这是通常所说的固有风险和控制风险因素。两本账和假账盛行,弄虚作假花样繁多,内部控制形同虚设,使审计隐含着巨大的潜在风险。
(3)法律制度存在的不统一、不协调问题。
法律、法规、规章、制度是审计的依据,是审计判断是非、优劣、高低的标准,但恰恰就是这个依据和标准,现在存在不统一、不协调问题,使得日常审计缺少有力的法律体系保障和支撑。
(6)审计知识的宣传和普及工作存在不足。
虽然经过了二十多年的发展,审计这一概念已得到了社会的了解,但是要想让最“新鲜”的审计计算更快速、更及时、更全面的被了解和掌握,及早的完成审计免疫系统的建设,审计宣传还需进一步提升。
四、政府审计风险防范
1.针对主观因素导致的审计风险,可以采取以下方法和措施:
(1)加强审计理论研究、提高审计技术。
我国应成立专门的审计理论研究机构,并加强与国内外专家、学者的交流,在借鉴国外好的审计经验的同时,着重研究符合我国国情的审计理论和审计制度。目前提高审计技术的方法有:一是我国应大力加强计算机在审计领域审计技术运用方面的研究,计算机技术在审计中的应用问题,对审计生存和发展的重要性人所共知。二是应采用风险导向审计降低审计风险。风险导向审计是将审计风险概念全面应用于审计过程的一种审计模式,它通过对审计风险进行系统的分析和评价,来确定审计风险是否控制在可以容忍的范围内。近年来,风险导向审计在世界其他国家已广泛使用,其原因就在于从审计准备阶段开始就考虑审计风险,并把它控制在最低水平,从而减轻审计人员的法律责任,降低审计风险。
(2)收集国家审计风险案件资料,增强国家审计干部的风险意识。
(3)对审计干部加强政治理论和业务技能培训,全面提高综合素质。
(4)严格规范审计程序。
当前,在执行审计程序中存在的主要问题是审计前的准备不充分,致使审计方案的制定存在留于形式;审计实施中缺乏重要性水平分析;没有或很少运用内部控制制度测试的方法;审计的三级复核制度没有发挥足够的作用,对这些应加以改进。
(5)提高审计机关管理水平。
一是审计机关应加强审计项目的管理,从审计计划到审计立项到实施审计,都要严格把关,建立严格的审计复核制度,以确保审计质量;二是审计机关应制定科学合理的考评制度、科学合理的分配制度、科学合理的内部激励制度,充分发挥审计人员的主动能动性,做到能者上,庸者下,多劳多得,少劳少得;三是多争取地方政府对审计机关的支持,把审计经费纳入财政预算,以保证审计必要的审计经费;四是应当建立综合的对被审计对象进行信息资料搜集、分析、整理、利用等一系列制度,包括受理举报,为审计立项、制定审计方案、审计实施服务。要加强审计机关内部的信息交流,提高审计信息的利用水平。
2.针对客观因素导致的审计风险,我们采取以下防范措施:
(1)增强审计的独立性。
一是改革政治体制以增强审计独立性。在不进行大的修改审计法的前提下,可以仿照我国一些行政执法部门实行中央垂直管理制度,对全国国家审计实行中央垂直管理,把审计经费纳入国家财政预算,以减少地方政府对审计的干扰,以增强审计独立性。二是增强审计计划的独立性。目前,审计计划往往无法由审计机关自主掌握。在计划以外,党委、政府、人大、纪委、组织、司法等部门都可以要求审计配合有关工作,而且通常任务急、时间紧,加之社会期望又高,审计风险徒增。这种任务的增加,大大挤占了正常项目的人力、物力和时间,在进度计划、检查评比和年终考核等的制约下,往往会以牺牲审计质量为代价。
(2)健全并推行审计项目风险评估,完善承诺制度及审计公告制度。
审计的每个项目在立项、审前调查、实施审计和报告阶段,都必须对风险进行评估,根据评估情况及时采取措施进行风险的规避和防范。承诺制是将审计机关和被审计单位的责任区分清楚的重要措施,是降低审计风险的有效途径,但要作进一步的完善,如:被审单位虚假承诺如何追究责任和予以惩戒等。审计公告就是把审计情况通过媒体向全社会公告,接受社会舆论监督,这不但是对被审计单位的监督,也是对审计部门审计质量的监督。
(3)提高国家审计的透明度,淡化审计处理权。
审计发现违法犯罪线索,应当通过法定程序移交司法机关进一步调查确认,并由司法机关追究法律责任;审计查实的违纪违规问题,应及时公布,通过社会舆论压力,促其纠正,并通过舆论谴责,防范同类事件发生。审计机关要强化审计结果、审计信息的发布、通报、公告等一系列提高透明度的手段,逐步淡化审计处理权,以防止通过审计处理权谋取不当利益,也可以提高审计的公正性。政府审计公开化必将促使审计机关加强质量管理,强化风险预防机制。
(4)重视法制建设,向国家建言献策。
在我国法规体系尚不够完善的情况下,在审计机关内部建立专门的法规机构,对审计机关常应用的法律法规,进行深入研究,看是否存在不统一、不协调的法律、法规,对不统一、不协调的法律、法规,避免少用,以免引起争议。对不统一、不协调的法律、法规,审计机关应积极向国家建言献策,提出修订的意见和建议。
(5)全面加强审计宣传,营造良好社会环境。
一是我们应坚持正确的舆论导向,审计不是万能,不能包办一切,也不是廉政公署,审计只能在自己的职责内开展工作,审计的职权有其局限性和片面性。二是宣传对扩大审计影响,加快审计成果转化,提升审计地位和作用,意义重大。
(作者单位:南康市审计局)
