《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。《决定》明确了司法体制改革的主要内容是确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等三个方面。习近平总书记强调，“司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。”“深化司法体制改革，一个重要目的是提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。”这不仅充分体现了党中央对这次司法体制改革的高度重视，也体现了司法体制改革的重要价值。
上海司法体制改革试点的主要内容
2014年3月，中央政法委把司法改革先行先试的任务交给上海等省市后，在市委和高检院的领导下，我们认真学习中央关于深化司法改革的精神，深入调查研究，精心测算论证。6月6日，中央审议通过了《试点方案》。应该说，《试点方案》充分发扬民主，凝聚了各方智慧，体现了中央顶层设计与地方实践探索的有机统一，是一个符合客观实际和具有操作性、指导性的方案。
根据中央和市委关于深化司法体制改革的要求，这次检察改革试点的主要内容有五项：一是完善检察人员分类管理，建立以检察官为核心的检察人员分类管理体系，促进检察队伍专业化、职业化发展。二是完善司法责任制，建立健全检察办案组织，科学划分内部办案权限，形成权责明晰、权责统一、管理有序的检察权运行机制。三是健全检察人员职业保障制度，建立符合检察官及检察辅助人员职业特点，有别于公务员的检察人员职业保障体系，为依法公正履职提供必要的职业保障。四是建立全市各级检察院的检察官市级统一管理体制，形成全市检察官“统一提名、分级任免”的管理新格局，打造高素质的检察队伍。五是建立全市各级检察院的经费资产市级统一管理机制，形成符合分类管理要求的经费分配体系，理顺三级检察机关工作人员收入分配格局，为检察机关依法独立公正行使检察权提供可靠保障。
这五项改革，解决了司法领域一些长期未能解决的突出、难点、瓶颈性问题。
一、实行检察官员额制度，有利于实现检察官精英化。《试点方案》明确上海检察机关员额为编制数的33%。这样，上海检察机关检察官不超过1850名。严格限制检察官员额是世界各国的通常做法，是建设一支高素质检察官队伍的前提。以前，检察官（包括检察员、助理检察员）门槛较低、数量过多。一名法律院校本科毕业的大学生，只要通过国家公务员和司法考试，招录进入检察机关工作两年以后，就可任命为助理检察员，依法行使法律权力。同时，检察官分布在各个部门，不仅办案部门有检察官，办公室、政治部、行政装备部门、检察技术部门人员也都可以成为检察官。目前，上海检察机关检察员1738人，助理检察员1146人，其中，业务部门的检察员1411人，助理检察员940人。员额制度为造就高素质检察官队伍打下了基础。
二、实行检察官单独职务序列制度，为检察官职业发展提供了成长空间。检察官作为司法官员，有特定的职业要求和职业培养的路径。以前，受行政职级的限制，上海基层检察院的检察官只能升迁到正科级，少数人可以到副处级。由于职业空间的限制，一些资深的检察官较早离开办案一线岗位，造成司法资源的极大浪费，在一线办案的检察官年龄偏轻，不仅资历阅历未能达到成为检察官的要求，也不利于检察官安心在基层、安心在办案岗位。实行检察官单独职务序列，拓展了检察官的职业空间。根据改革方案，基层检察官可以达到三级高级检察官（对应正处级），部分可以到二级高级检察官（对应副局级）。这样打通了检察官发展通道，避免了原有的千军万马挤“行政职务”独木桥现象，也避免了因行政职级限制造成的司法人才资源浪费。
三、实行分类管理制度，有利于促进检察队伍专业化。分类管理是由司法工作特点和规律决定的，也是长期以来我们想实现没有实现的任务。以前，代表国家行使检察权的检察官与从事辅助事务的助理、司法行政人员界限模糊、人员混同，不利于队伍的专业化。分类改革后，检察机关工作人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类，比例分别为检察官33%，司法辅助人员52%，司法行政人员15%。这样，我们不仅可以根据不同的工作性质和工作岗位需要，科学地培养和造就不同专业需要的人才，也可以使检察官集中精力代表国家行使检察权，确保办案质量和效率。
四、实行检察官办案责任制，遵循司法规律。落实检察官办案责任制是这次改革的核心，也是改革的一个重要目标。司法要求的依法独立、客观公正、直接亲历、审理者裁判是司法工作的规律，作为规律就不能违背。这次改革方案中明确要完善检察官责任制，突出检察官在办案中的主体地位，就是要改变长期以来不遵循司法规律带来的司法行政化、检察官执法主体地位不落实、办案责任机制模糊等一系列弊端，真正将办案的决定权落实到检察官身上，使检察官真正成为办案主体。只有真正把责任落实到检察官身上后，才能保证办案质量，才能加速培养一支高素质的检察官队伍。
五、明确了有检察特色的办案组织。检察机关作为司法机关，在办案组织构成上应当具有司法特点、符合司法规律。长期以来，我国检察机关没有类似法院审判庭、合议庭等有司法特色的办案组织，而是实行“三级审批制”，行政管理色彩明显。这种办案模式在检察机关组建初期，检察官素质普遍不高的情况下，对于保证办案质量有其积极意义。但是，随着法律制度的不断完善、检察官职业道德和业务能力的提高，案件数量的不断攀升，这一模式的弊端日益凸显：一是层层把关，程序繁琐，办案效率低;二是职责不清，容易助长承办人员的依赖心理，错案责任追究很难得到落实。这次改革方案中明确要“在业务部门分设若干主任检察官办案组，在主任检察官负责下依法行使檢察权，进一步完善检察机关执法办案责任体系”，目的就是要建构一套符合中国国情、充分体现检察权司法属性、符合办案实际需要的检察办案组织制度。
六、明确了内设机构实行扁平化管理。内设机构应该是服务于执法办案需要而根据一定原则进行分工设立的。历史上，检察机关同行政机关一样，内设机构都是按科层级来设定的。随着法治形势的发展，科层式机构设置与司法化办案组织具有的内在矛盾越来越凸显。在科层式机构设置下，检察机关内部最基本的管理单位，是行政机构，而非司法化组织，不论是检察官个人，还是检察官办案组，都是作为科层机构的附属存在，没有独立的地位，整个检察官群体根据职务高低顺序建立起层层命令与服从关系的权力运作方式。这种方式最明显的后果就是检察官的等级化，检察官缺乏个人职业荣誉感和责任感，司法效能不高。这次改革方案中提出要“实现办案组织专业化、扁平化，精简办案组织层级，逐步整合办案部门内设机构设置”，目的就是减少层级、聚焦执法办案，实现机构精简，实现办案组织的扁平化、专业化，提高司法效能。
七、完善了检察官遴选制度。建设一支高素质的检察官队伍对于树立司法权威具有根本意义。这次改革的目标就是要通过建立符合职业特点的检察官培养的制度设计和制度创新，形成一套科学的检察官职业准入、晋升、遴选、薪酬、责任以及职业道德、职业操守、职业评价等制度和机制，加速高素质检察官的培养。今后，检察官助理必须经过五年锻炼后，其中优秀者才能成为检察官，上级院的检察官从下级院优秀检察官中产生，从而确保检察官从优秀的检察官助理中产生，确保检察官具有很高的职业素养。
八、实行人财物统一管理，确保检察官依法独立行使检察权。在党的领导下，检察机关依法独立行使检察权是宪法规定的。实行省以下检察院人财物统一管理，就是为了落实这一宪法原则，从制度上确保检察机关依法独立行使检察权，担当起严格公正执法的使命，树立司法公信和权威。
上海推进检察改革试点工作的实践探索
上海作为首批全国司法改革试点单位，对于完成好中央交给的任务，为全国深化改革创造经验，责任重大。这场改革触及司法体制，关系每个人的利益，面临的困难和问题前所未有，但是我们有信心完成好这一任务。目前，我们在市检察二分院、闵行、宝山、徐汇区院开展试点，明年在全市推開。已经先后制定了《上海检察改革试点工作实施方案》、《关于上海检察改革试点工作若干问题的意见》、《上海检察改革试点工作相关问题解答》，并分批研究制定20余项相关配套制度，关于检察官业务考核、检察官办案职权、检察官和检察官助理职责、主任检察官办案组人员配置、检察官岗位设置等五个指导意见已下发试行。
一、提高检察干部对改革目标的认同。在试点中，我们高度重视提高干警对这次改革的正确认识，务必使干警认识到改革不仅是解决员额控制、分类管理、省级统管等问题，更不单纯是涨工资、增待遇，还要从更高层面认识到这次改革需要达到的目标，是为了加快建设公正高效权威的具有中国特色的司法制度。着眼于建立一套在党的领导下确保检察权依法独立公正行使的管理体制，建立一套确保公正司法的检察权运行机制，建立一套有利于高素质检察官成长的培养机制。这样，才能真正实现党的十八届三中全会确立的司法改革的总体目标和要求，为中国特色司法制度的完善作出应有贡献。
二、稳步推进检察人员分类管理。分类管理是此次司法体制改革的基础性工作，也是重点、难点。我们确定了按照“老人老办法”、“新人新办法”、个人选择与组织安排相结合的原则，争取平稳过渡的方案。一是现有检察员原则上整体确认为检察官。检察官无论是在业务部门，还是在行政综合部门，经过严格的考核后，将优秀的检察员确认为检察官。二是明确助理检察员为检察官序列，仍可以依授权行使检察权。但在未晋升为检察官之前分类归属为检察官助理。三是综合部门（包括信息技术部门）的检察员、助理检察员，身份继续保留，但不占检察官员额，其身份归类为司法行政人员。四是从2015年开始，行政综合部门按普通公务员招录，检察官助理从法律专业毕业并取得《法律职业资格证书》的人员中招录，招录后实行严格的分类管理，相互之间不再流动。
三、从严、择优选任检察官，实现检察官员额控制目标。试点方案以核定检察官员额为突破口。从上海市检察机关的情况来看，实现检察官员额控制的任务压力很大，但是我们相信经过努力在五年内可以实现平衡过渡。一是上海检察机关根据司法编制可以选任1848名检察官。据测算，五年内检察官退休466人，这样五年中就可以选任检察官500多名。50%以上的助理检察官可以择优选任为检察官，每年晋升100名左右，与以往的晋升数额大致相等。二是从严控制检察官配置岗位，将检察官主要配置在执法办案一线，为此，我们制定了《关于试点院检察官岗位设置的指导意见（试行）》，明确规定，检察官主要配置在各级检察院侦查监督、公诉、未成年人案件检察、金融检察、反贪、反渎、监所、民事行政检察、社区检察等主要业务部门的办案岗位;案件管理、控告申诉、预防等其他业务部门的检察官配备数量从严控制。行政综合部门除特殊个别岗位外不配备检察官。三是探索建立检察官严格的考核制度和优胜劣汰的退出机制。要看到检察官员额控制的重要目的，是达到优化检察官队伍，实现检察官队伍的精英化的目的。因此，我们特别注重加强考核，通过考核使一些不能完成办案任务、不能胜任检察工作的检察官，依照程序调离检察官岗位。
四、落实检察官办案责任制。建立检察官办案责任制授权清单，明确检察官的权限。《关于检察官办案职权的指导意见（试行）》规定：除刑事案件采取强制措施、不批捕、不起诉、撤回起诉、抗诉以及对职务犯罪初查、立案、不立案、撤销案件等重大决定应当由检察长或者检察委员会依法行使外，其余职权均授权其他检察官依法行使。各级院在改革初期阶段可将由检察长和检察委员会行使之外的办案职权授予主任检察官行使，也可以将其中全部和一部分授予检察官行使。计划三年内逐步实现由检察官负责，根据事实和法律独立办理案件。
明确检察官和检察官助理的职责。制定了《关于检察官、检察官助理职责的指导意见（试行）》等规定，明确检察官和检察官助理的职责，规定讯问犯罪嫌疑人、被告人，出席法庭审理，主持公开听证，宣布处理决定，询问关键证人，拟写重要案件的法律文书等均由检察官直接负责;除规定应当由检察官直接承担的职务活动外，检察官助理可以承担各项检察办案辅助工作，承担检察官交办的其他工作，在检察官的指导下完成各项任务。建立检察官执法档案，全面记录和掌握检察官办案数量、质量效果以及办案中是否有违纪违法等情形;健全检察官办案责任考评机制，将考评和评查结果作为检察官等级晋升、奖惩等的重要依据，检察官对其所办案件终身负责。完善监督制约机制。
落实检察官办案责任制后，检察机关传统的管理模式将被打破，必须探索有利于维护检察官依法独立行使检察权前提下的有效监督制约办法。我们采取了这样一些措施：
发挥检察长和检委会的监督作用。检察长可以检查主任检察官办案组的工作，指令汇报某一案件或一段时间内的办案情况。对于特别重大、疑难、复杂和社会关注度高的案件，以及对主任检察官的处理决定有不同意见的案件，有权提交检委会讨论决定。
完善办案组织内部的监督制约机制。不审批不等于不要审核，今后，主任检察官对承办检察官作出的决定有审核权而不是审批权。承办检察官在对外作出法律决定前须报主任检察官审核，当主任检察官审核意见与承办检察官意见发生分歧时，如果承办检察官不接受主任检察官审核意见的，主任检察官可提交检察长或检委会决定。对不批捕、不起诉、撤案、国家赔偿案件以及疑难、复杂和有重大社会影响等重点案件，将实施重点监控和质量评查，确保办案质量。案件管理部门对办案流程进行全面监督，检务督察部门对检察官执法办案的质量和效率进行监督，纪检监察部门对检察官遵守检察职业道德和职业纪律的情况进行监督，上级院通过复议复核和直接办理案件对下级院办理的案件进行监督。
扩大人民监督员参与监督的范围，完善人民监督员对职务犯罪案件的监督，探索人民监督员对检察机关程序终结案件和向检察机关提出申诉案件实行监督。
深化检务公开。对于疑难复杂以及在检察阶段作出终局性决定的案件，探索实行公开听证和公开宣告。运用信息化手段推进执法办案程序和结果的公开，做好执法办案信息告知和查询、法律文书公开查询、重大案件信息和典型案例的发布等事项。加大新闻发布和宣传力度，健全完善民意收集办理和反馈机制。总之，我们改革的目的是，既要大胆放权，又要确保案件质量，确保公正司法。
五、探索检察机关办案组织改革。执法办案是检察机关的第一要务，检察办案需要依靠一定的办案组织来进行。我国组织法和其他法律都未对检察机关的办案组织作出明确规定。2011年起，我们就在浦东、闵行区院探索主任检察官制度，构建新型检察办案组织。今年年初，根据高检院的要求，试点范围扩大到七家基层院以及市分院的公诉、侦监部门。目前，各试点单位已进入全面实施阶段。
主要做法一是嚴格主任检察官的选拔，如闵行区院首批任命的26名主任检察官中，11名具有省市级以上“三优一能”称号。二是明确了主任检察官办案组的组成构造。主任检察官办案组通常由一名主任检察官、两名以上检察官及若干辅助人员组成。三是明确主任检察官实行专业化分工。如，在批捕阶段，我们实行分片区和专业化相结合，将批捕案件分为普通刑事案件组和经济犯罪组;在起诉阶段，我们分别设置了办理金融、未成年人犯罪、职务犯罪、知识产权以及简易程序、特别程序等专业办案组，在反贪和法律监督方面，逐步设立专业化的办案组。
六、探索检察机关内设机构的改革。我们的改革方案是将办案机构归并为公诉部（原有公诉、未成年人案件检察、金融检察等部门）、反贪局（原有的反贪局、反渎职侵权局、职务犯罪预防部门）、诉讼监督部（原有的侦查监督、民事行政检察、监所检察、控告申诉、社区检察等部门）和综合业务部（原有的案件管理、检察技术等部门）四个大部门，以取代科层级设置，凸显以执法办案为中心。由副检察长任各部（局）负责人，下设若干个主任检察官办案组，实现以“主任检察官办案组为基本单元”的组织办案模式和管理模式。经试点单位半年探索，这种管理模式是适合检察机关办案特点的。
在大部制的改造中，值得重视的是改变传统的行政化管理模式的同时不能削弱行政管理。行政管理对于完成执法办案任务是重要的制度保障。我们要改变的是科、处长对案件的审判权、决定权，而不是有效的行政管理本身。
七、实行全市检察人员统一管理。若干年的上海检察机关的管理探索已为检察人员统一管理打下了实践基础。
一是市检察院实施对全市各级院领导班子统一管理。上海从2001年起，就已经由市检察院党组行使对区县检察院正副检察长任免的提名权。改革后，我们计划将区县院纪检组长、政治部主任、反贪局正副局长等领导职务明确由市院党组实行提名，然后按照干部管理权限和程序依法任免。
二是逐步建立全市检察人员统一招录制度。现阶段由市院对各级院招录计划、员额等进行审核。从2016年起，将由市院统一实施全市检察人员的招录工作，严格执行分类招录、分类管理。
三是建立完善的检察官遴选制度。我们将在市院成立检察官遴选委员会工作办公室，制订统一的检察官任职标准和遴选办法，根据缺额情况定期组织检察官遴选工作，一般每年组织一次。遴选的检察官候选人报市遴选委员会审查决定。遴选委员会由市委政法委牵头成立，由政法委、组织部门、纪检部门、高级法院、市检察院以及法学界等社会知名人士组成。今后检察官助理任满五年就可以择优遴选为检察官。市分院没有基层工作经验的检察官助理要交流到基层院担任检察官;上级院检察官原则上从下级院主任检察官和特别优秀的检察官中择优遴选;检察官可以从优秀的律师、法律学者及其他法律工作者等专业法律人才中公开选拔或调任。目前，根据市委政法委的安排，我们正在与法院一起面向社会公开遴选高级检察官。接下来我们还将开展司法改革后第一批检察官的选任工作。
八、健全检察官依法履职的薪酬制度和职业保障制度。健全检察人员职业保障制度是世界各国的通常做法，也是确保检察人员公正执法、廉洁自律和崇高社会地位的制度保障。目前，我们在市委政法委牵头下，会同市人力资源和社会保障局等部门积极开展专题调研、论证，提出检察官薪酬待遇的建议。对于在办案第一线的检察官、检察官助理给予与其职责相适应的薪酬，确保检察官安心在基层、安心在执法办案岗位，公正廉洁执法。
为了确保检察官依法独立行使检察权，对检察官等级的晋升主要采取自然晋升的办法，基层院到三级高级检察官都采用自然晋升，三级高级到二级高级检察官采用选升的办法。市、分院到二级高级检察官都采用自然晋升，二级高级到一级高级检察官采用选升的办法。目的是为了使检察官对自己的职业发展有预期，增强他们的职业忠诚和职业荣誉感，不受外界干扰。我们也准备完善检察官岗位说明书，完善案件分配制度，完善办案质量评价制度。我们还准备进一步细化错案责任追究、明确错案追究范围，重点对检察官故意或严重违反程序、因严重过失造成严重后果的，进行终身追究并严肃处理，并对于检察官司法不公正行为、违法职业道德和社会公德行为也加大查处力度和处理力度，造成恶劣影响的，应免去检察官职务。
习近平总书记指出：“深化司法体制改革的蓝图已经绘就，现在的关键是要以求真务实、真抓实干的作风，有重点、有步骤、有秩序地抓好推进和落实工作。”司法体制改革，任重而道远，我相信，在中央和市委的坚强领导下，在我们的共同努力下，上海司法体制改革试点任务一定能够取得成功。
（本文选自：检察风云 2014年23期）
