法院组织法变迁

时代变迁，这部法律虽经几次修改，与目前的司法理念和审判需求仍多有脱节。“此前15年的司法改革主要集中在司法工作机制上的改变，司法体制改革进展有限，大修的时机并不成熟，水没到渠不成。”张泗汉对《财经》记者分析。

刚刚过去的中国共产党十八届三中全会提出深化司法体制改革，将在法院人财物的管理、建立与行政区划相分离的司法管辖制度等方面有所突破，这将加重《法院组织法》修改的内生动力，与此同时，其修改的力度又决定了未来一段时期司法改革能走多远。

建立各级法院的蓝图

与法同行已经超过半个世纪的张泗汉，先后在中级法院、高级法院、最高法院工作，对法院建设和司法制度有深刻体察。1958年他作为法律科班生走进的北京市中级法院，才成立三年多，因1954年《法院组织法》的颁布而催生。

依据1949年政治协商会议共同纲领：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”随后，各级法院相继成立，但有些地方尚未建立司法机构，已建立的也存在组织、编制不一的问题，亟须建立统一的制度。

1950年，第一届全国司法会议召开，时任政务院副总理董必武表示，主管机关已准备提出各级法院组织法的草案，有了“建立各级法院的蓝图”后，全国各级法院的组织基本上可以一致。1951年的《法院暂行组织条例》（下称条例）因此产生。

条例初步描绘了新司法制度的雏形，规定了法院与同级政府的关系，基本上实行三级两审制，设立民事、刑事审判庭和审判委员会，建立公开审判、调解制度等。

时任中央人民政府法制委员会代理主任委员许德珩在条例说明中表示，由于各项建设尚在开端，战争尚未最后结束，关于法院的组织和各种司法制度，尚难做过细的硬性规定。更完备的法院组织法有待吸取更多经验后逐步完成。

回顾该条例，张泗汉称其总结了老解放区法院的工作经验，结合审判实际，还参考了苏联的法院组织法如人民陪审制。条例规定的审级制度与清末、民国时期、苏联及西方国家的审级制度均不同。基本上的“三级两审制”下，设立最高法院、省级（行政区、自治区、中央直辖市）法院、县级法院。最高法院在六大行政区设立分院，省级法院分省法院及其分院和中央及大行政区直辖市法院两种，这与建国初期，实行中央（大区）、省（大区辖市、行署区）、县、乡镇的区划行政制度有关。

“名义上是三级法院，但从机构设置上，实际上是五个层次。”张泗汉说。

两审终审制则是避免因三审制带来的诉累，但条例规定特殊情况下得以三审或一审终审，当时的考虑是既能保证人民的诉讼权利，又能及时有效制裁反革命活动。

条例还规定，下级法院受上级法院和同级政府的双重领导。许德珩称，垂直领导还是双重领导，曾有过不同的意见。经过多方研究，认为下级法院受上级法院和同级政府委员会的双重领导。“因为中国是一个大国，现在中国革命才刚刚取得基本的胜利，对于由帝国主义和封建主义的长期统治造成的政治经济不平衡，以及我们现在工作上的不平衡，在短期间还很难完全克服。”否则，最高法院在具体工作上不可能对全国司法工作实现正确的领导。

第一部“熨熨贴贴”

条例施行两年后，1953年，民主法治建设提上日程，中共中央决定起草《宪法》和《法院组织法》等五部法律。

最高法院原副院长王怀安是当时的三人起草小组成员之一。他回忆，起草的根据有三：正在起草的宪法草案；土地革命时期以来革命根据地的司法经验；世界各国的法制资料。初稿出来后，报送中共中央和时任国家主席毛泽东。毛看了以后表示很满意，“他认为‘熨熨贴贴’，用现在的语言来说就是符合中国国情”。

1954年9月，《法院组织法》通过，这是条例的“发展与提高”版。

法院独立审判是新增的原则。1954年的《宪法》借鉴德国经验，规定法院独立进行审判，只服从法律，还明确了法院院长的任命及法院与人大的关系，这对《法院组织法》的起草起到了指引意义。

这部《法院组织法》重新设计了法院的设置和审级；在法院体制上不再受同级政府领导，最高法院和地方各级法院对全国和地方各级人大负责并报告工作；增加了辩护权和死刑复核的规定；完善和规范了合议和审判委员会制度、上诉抗议制度等。

法院由三级设置改为四级，司法机关整编，张泗汉进入增设的北京市中级法院工作。“当时该院有80余人，最高法院120余人，北京市高级法院40多人，北京市朝阳区法院才10多人。”张泗汉称。

他解释法院设置的改变缘于两方面的因素。首先，省（自治区）分院作为省（自治区）法院的派出机关，其判决和裁定就是省（自治区）法院的裁判，如果当事人不服，只能向最高法院或者分院上诉，而1954年中央政府撤销了大区一级行政机构，最高法院分院随之撤销，这就给当事人上诉带来很大不便，且大量案件涌入最高法院难以及时处理造成积压。其次，中国地域辽阔，当时交通不便，三级法院不方便当事人。审级则统一定为两审终审，“现实中三审的并不多”。

当时，司法机关更多的是曾在老解放区做过司法工作和军队中调来或转业的人员，“一些法官小学文化，不会写判决，由书记员帮着写。”张泗汉是为数不多的法律科班出身，从事刑事审判工作，那时法院业务庭只有刑庭和民庭。民庭案件类型不多，以离婚案居多。刑庭案件很多，多是常见的盗窃、伤害、故意杀人等，还有“运动式执法”下重点打击地富反坏右，严惩现行重大刑事犯罪等，一个运动出来就打压一批，“三五”的后期贪污受贿案也时有发生。那时，法官也很忙，“一周只有三个晚上可以回家，其他时间都要工作到晚上8点半，还经常加班，会特别多”。

这时，法院内部的行政化色彩已经显现。张泗汉称，有的案件送到庭长那里，后者可以直接改罪名和刑期，庭长拿不了主意就找院长，有的还要交审委会讨论。

审委会作为中国独创的一项制度，起初是处理刑事、民事的重要或疑难案件，到1954年上升为总结审判经验、讨论重大疑难案件和其他有关审判的问题。最初的设计意图是法院面临的新问题增多，有些法官无力解决，需要审委会集体讨论研究。但后来弊端日增，很多案件都要讨论，造成“判者不审、审者不判”，审委会不堪重负。

在实践中，法院独立审判的原则和一切公民“在适用法律上一律平等”也遭遇了阻力。张泗汉称，当时批条子的还不多，但有领导交办的案子。党委审批案件也在“反右”运动中应时而生。

由此，早在1956年9月，时任最高法院院长董必武就表示，还存在党政不分，领导干部违法乱纪、超越法治的恶劣现象，提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

另外，这部《法院组织法》还提出设置专门法院。新法通过后，依照苏联模式，在全国铁路管理局所在地建立了16个铁路运输法院。

但是好景不长，中国的法制建设在反右、大跃进和文化大革命中遭受了一波又一波的挫折，甚至“文革”中提出了砸烂公检法。建立不久的司法制度在时代洪流中尽毁。

三次修改

中国的法制建设再次重建，已是1978年十一届三中全会之后。1979年彭真复出，在组建法制委员会工作班子的同时，领导和主持了7个法律的起草或修改工作，其中之一是《法院组织法》。

《法院组织法》的起草由最高法院负责。草案对1954年《法院组织法》主要进行了两方面的修改。总则中的修改集中在：在专门法院的规定中，增加铁路法院和水上法院；在法院独立进行审判之后，增加法院审理案件“不受任何机关、团体或个人的干涉”，此前1975年和1978年的《宪法》曾取消独立审判只服从法律的规定；在一切公民“适用法律一律平等”之后，增加规定“不允许有任何特权和歧视”，强化法律面前人人平等的审判原则。另外，在条文中，增加了最高法院享有司法解释权的规定。

彭真仔细研究后，认为原则上应当肯定这些修改，他认为1954年的《法院组织法》总体上可行，不必做大的修改。但“文革”中，审判制度遭到严重破坏，公民权利得不到保障。因此，需要总结历史教训，加强法院在保障公民权利中的作用。

随后，最高法院和全国人大共同研究，对法院的任务、辩护制度、陪审制度和错案纠正等方面又做了一些修改。补充了“各级法院对于当事人提出的已经发生法律效力的判决和裁定的申诉，应当认真负责处理”，以及“保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”等。1979年7月1日，该法通过。

次年9月，江华作最高法院工作报告时称，截至当年6月底，两年多来，各级法院改判纠正了冤假错案25.1万余件，反革命案件中冤错比例约占64%，还处理了对“文革”前后判处的刑案提出申诉的案件29万多件。

新法在运行四年后，再度修改，一大背景是1983年正式开始严打。为了满足“从重从快”的精神，死刑案件的复核权被迫下放，杀人、强奸、抢劫、爆炸及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的核准权，最高法院在必要的时候授权高级法院行使。

1983年的修改，还涉及了几个关键性问题。其中，“法院独立进行审判，只服从法律”被修改为“法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。张泗汉认为，审判权是国家权力的一部分，通过《宪法》赋予法院独立行使，审判独立是分权制衡制度设计的应有之义和现代司法制度的核心，此规定被修改是一个倒退。在他的观察里，改革开放后人情案、关系案逐渐增多，只是“不像现在这么彰显”。

同时，在专门法院的规定中，删去铁路运输法院、森林法院等，以军事法院等专门法院替代。张泗汉称，彼时铁路法院因依附于当时的铁道部，人们对其弊端反映强烈。但由于涉及司法体制问题，改革之路漫长，在1986年撤销铁路运输高级法院后，铁路法院全部改制移交地方则是在2012年。

在这次修改中，审判人员的专业背景亦引起重视，首次增加规定“审判人员必须具有法律专业知识”。其时已是改革开放之后，经济快速发展下经济法律关系复杂，经济纠纷增多，审判范围拓宽形势发展已不能满足审判的需要，1983年修改时规定在县级以上法院设经济审判庭。

与此同时，法院重建后，人员数量增速明显，“案件涉及的法律关系更加复杂，适用法律的知识要求专门化，定罪量刑规定更加细致，有些案子缺乏专业知识难以办理，而有一些法官搞不清楚什么是犯罪构成，分不清既遂、未遂、行为犯、结果犯，不知道什么叫法条竞合”。张泗汉说。他还在最高法院1985年创办的全国法院干部业余法律大学中担任过刑法教学工作。

至于死刑复核权，一放就是23年。2006年，《法院组织法》修改，成果即是死刑复核权统一收归最高法院，旨在确保死刑的正确适用和减少冤杀错杀。这也是第三次修法时唯一修改的一条。

“水没到渠不成”

其实，《法院组织法》曾有大修的可能，但因时机不成熟未果。

1992年，中共中央关于加强政法工作更好地为改革开放和经济建设服务的意见提出，理顺法院、检察院体制。最高法院、最高检察院根据新形势，分别提出其组织法的修改方案。

张泗汉主持了这次的修改起草工作。在大量调研的基础上，从1992年到1995年间，张泗汉和同事起草了20多稿建议稿，方案报给有关部门后，终因条件和时机不成熟被搁置。

张泗汉称，当时考虑解决和修改的问题很多，包括现在提出的问题。被征求意见的法院普遍认为，关键是落实法院的宪法地位和明确法院人财物管理的规定。一些法院还建议恢复1954年“独立进行审判，只服从法律”的规定，他本人也认可该建议，不过有的法院主张暂时不动，这条最终没有被写入建议稿中。

法院独立审判的问题，是法院独立审判，还是法官独立审判，从上世纪50年代至今在法院内部都有争论。严格意义上讲，庭长、院长不得干涉法官审案，但法官作出的裁决并不由其本人决定，而裁判文书的署名却是合议庭的法官或独任法官。这个问题最高法院也考虑如何进一步修改完善。

在起草建议稿时，张泗汉等人已认识到，人财物管理规定不明确，不利于法院独立审判。其中，法院的办案经费和物资装备是长期困扰法院的难题，但《法院组织法》没有做出规定。当时，政法经费“分灶吃饭，分级负担”，地方对法院的干扰也已经出现。建议稿曾考虑法院的业务经费由中央统一负担，但有些法院在征求意见时表示，各地经济发展不平衡，而且中央财力尚不充裕，因此建议业务经费由各省、自治区、直辖市高级法院统一编制预算，单独列项，报同级人大常委会批准实施；或者由各级法院根据实际情况编制预算，单独列项，报同级权力机关批准。因改革困难，后来的建议稿只规定各级政府应当提供足够的经费和物资，以保障各级法院依法独立审判。

在人事上，建议稿曾考虑院长的任免报请上一级人大常委会批准，审判员的任免由法官委员会任免，但有关方面认为不妥。

建议稿还对审委会、合议庭、院长的职权作出规范。比如，既然审委会在实践中讨论并决定案件，不如赋予审委会对审理疑难案件的决定权。建议稿还提出，设立行政审判庭和执行庭等。

同样试图推动《法院组织法》大修的还有北京大学贺卫方教授和目前任职中国人民大学的张志铭教授。2004年7月，受最高法院的委托，两人牵头起草学者版的建议稿。

贺卫方和张志铭等教授主张大改。他们的建议稿，重新设计了法院组织法的框架结构，在总则中确立司法独立的原则、保障司法统一原则等，列出一章规定法院的经费体制。在法院的设置上，考虑改革力度和现实可操作性，建议法院分普通法院、专门法院、最高法院，普通法院又分为基层法院、中级法院和高级法院。为避免日益严重的司法地方化，跨区县案件的管辖权归属中级法院。

其中，将审委会改造为大合议庭，遇有特别重大、复杂或疑难的案件需提交审委会时，由审委会全体委员组成大合议庭审判。鉴于合议制存在的弊端，建议首先取消中级以下法院审判案件均适用合议制的规定，明确合议制适用于审理重大、复杂案件；其次是赋予当事人对审判组织形式的选择权；第三是强化合议庭的职权。

建议稿还明确规定了法院编制定额问题和法院内部人员的分类管理等。在人事任免问题上，有必要提高基层法院、中级法院法官产生机关的级别，统一由省级人大选举和任免。

但是，最终于2006年通过修改的《法院组织法》，并未吸收上述内容，贺卫方批之为“对一部法律进行修改最节制的例子”。

张泗汉则认为，当时历史条件并不成熟。2004年中央确定进行司法体制改革，由于进展有限，虽想解决但解决不了，“水没到渠不成”，但这些努力终将产生价值。

改革的新契机

时过境迁，此前的阻碍因素，有望在新一轮的司法改革中部分破除。

2013年10月30日，《法院组织法》被公布列入全国人大立法规划。全国人大内司委认为，修法已研究论证多年，司法体制改革也取得多项成果，修改条件已经基本成熟。

实际上，该法的一些条款，已因不符合此前司法改革的成果和法治建设而“捉襟见肘”，甚至与其他法律产生冲突。

比如，新《刑事诉讼法》规定，证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。而《法院组织法》规定，法院对于检察院起诉的案件认为主要事实不清、证据不足，或者有违法情况时，可以退回补充侦查，或者通知检察院纠正。此外，1999年修宪时涉及个体私营经济的条文进行了修改，而《法院组织法》有关法院任务的条款没有与时俱进。类似例子还有一些。

很快，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称“决定”）的出台也为新一轮的司法改革定下了基调。“决定”提到，确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。

最高法院司法改革办公室副主任蒋惠岭在《财经》撰文表示，一些具体问题还需在方案设计时确定。如法院的所有司法行政事务是否都应当实行省级统管，还应在改革方案制定中认真研究。在法院的经费保障上，如何平衡省级财政和市（县）级财政的经费负担问题，是由各地方按照原来承担的司法预算数量缴省财政统一支配，还是由省级财政承担全部费用等，也需确定。

依照惯例，中央新一轮司改意见即将发布。据《财经》记者了解，最高法院也在加紧制定法院第四个五年改革纲要，还成立了《法院组织法》修改小组。

“决定”中还提出建立知识产权专门法院。对此，张泗汉建议，知识产权法院应按专门法院建制设立，可根据地区的经济技术发展水平、知识产权的发案情况，突破现行行政区划，在全国划分若干知产司法区，设置高级知产法院，在其下设置若干中级知产法院，实行三级两审终审。经费统一单独列入中央财政预算。高级知产法院院长由最高法院提名，由全国人大常委会任命。中级知产法院的院长可授权由高级法院任免。现行《法院组织法》还未明确行政审判庭的设置。不过2013年12月，行政诉讼法修正案（草案）已有所修改（参见本期《财经》“‘民告官’苦修”）。

《法院组织法》修改内容的最终确定，有待具体的司法改革方案。多年难以撼动的司法体制改革似有破冰之势，但司法改革的力度和《法院组织法》的修改也将是共生关系。多年前张泗汉和贺卫方等人思考的问题和建议方案，有望在目前的改革设计中听到回响。

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