摘 要：《联合国反腐败公约》认为反腐败应该有广泛的社会参与，非政府组织正在引起越来越广泛的关注和重视。就全球而言，透明国际的卓著成效有目共睹，就我国而言，非政府组织或在公共领域分权制衡，或对政府进行权力监督，是体制外反腐败的有力主体。
关键词：非政府组织；反腐败
中图分类号：D523.4 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2008）08/09-0156-03
腐败是我们这个时代最大的挑战之一。人的无穷欲望与有限资源之间的矛盾，决定了腐败与反腐败的较量是一个长期斗争的过程。《联合国反腐败公约》认为反腐败应该有广泛的社会参与，推动“公共部门以外的个人和团体，例如民间社会、非政府组织和社区组织”［1］等积极参与预防和打击腐败，非政府组织正在引起越来越广泛的关注和重视。
世界各国的反腐经验表明，仅仅体制内的监督远远不够——公共权力主体在权力运行过程中既是运动员又是裁判员，这不可避免会带来监督的失效，所以必须发挥体制外的积极因素，使非政府组织负起监督政府的责任来，“透明国际”是目前全球影响最大的反腐败非政府组织。许多国家都有监督政府行为，反对政府腐败的非政府组织，如以色列著名的民间反腐组织“国家廉政运动”，在促进制度改革、对腐败行为进行曝光并采取法律行动、培养公民的道德意识和反腐意识等方面做了大量工作；韩国“经济正义实践市民联合”、“参与联队”等非政府组织通过游行、发表评论、媒体宣传等方式表达对政府违反公共利益的抗议。实践证明，作为体制外反腐败的有力主体，非政府组织的作用不可忽视。
一、非政府组织反腐败之理论背景
非政府组织能参与反腐败斗争并取得成果绝非偶然，国家廉政体系、政府和市场的双重失灵以及治理理论是其发挥作用的理论依据。
国家廉政体系。国家廉政体系是由“透明国际”反腐专家杰瑞米•波普提出的预防腐败构想，期望建立一个能够形成预防腐败合力的国家廉政制度支柱体系，通过建立国家廉政體系来有效反腐败。按照杰瑞米•波普的构想，国家廉政体系由11根制度支柱支撑，包括立法机关、行政机关、司法机关、审计总署、监察特使、监督机构、公务员系统、媒体、公民社会、私人部门、国际行动者等，每根支柱都是廉政体系的重要因素，由它们共同支撑起国家廉政的平台。只有每个制度支柱都发挥作用，国家的廉洁和可持续发展才能得以实现。杰瑞米•波普强调的是11根制度支柱之间的相互依赖，如果支柱的支撑力相差悬殊，国家廉政体系的目标将难以实现。［2］所以，作为制度支柱之一的公民社会，必须负起监督政府的责任来。作为公民个体而言，反对腐败人微言轻，而非政府组织的存在，给每个反腐败的个体找到了一个组织，将单独的力量汇聚成反腐合力，可以把反腐败的力量发挥到最大。非政府组织的积极参与已经成为不可或缺的反腐制度性支柱。
政府和市场的双重失灵。根据新制度经济学理论，非政府组织实质上是市场经济中一种内在的制度安排，民主政治、市场经济和非政府组织共同构成现代社会基本的制度框架。市场和政府都是当代社会发展的不可或缺的基础性调解机制，同时也都存在着很大的局限性。两者相互配合发挥作用，市场失灵的场合，可以由政府来承担；政府失灵的场合可以由市场来承担。然而，在市场和政府同时失灵的时候就需要有组织的创新，来弥补政府与市场的不足。作为除市场和政府之外的第三种可供选择的解决方式，非政府组织应运而生，它发挥着既不同于政府的社会事务管理功能，又履行异于一般商业经营的社会服务义务。它所体现出来的为他人、为社会服务的奉献精神和平等合作精神，使得它能够在企业——市场体制与政府——国家体制之外占有一席之地。
治理理论。治理理论于20世纪90年代初期在西方国家兴起，现已逐渐成为社会管理与治理的一个重要理念和价值追求。作为一种新公共管理的方法，治理理论认为政府并不是唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心，“它强调政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”［3］。治理理论打破了国家与社会二元对立的传统思维，原先由国家承担的责任正在越来越多的转移给各种私人部门和公民自愿团体，寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社会体制。在强调国家与社会组织间的相互依赖关系及合作与互动时，更强调各种非政府机构的积极参与并承担相应的责任。
二、“透明国际”反腐败之作用空间
全球最大的反腐非政府组织“透明国际”以推动全球反腐败运动为己任，倡导进行政策改革，成效斐然，从其已取得的成果看，非政府组织在反腐方面有以下作为：
倡导反腐观念，唤醒公众的反腐意识，在国际价值体系中确立透明与监督的理念，以价值观的改变来带动人们的行动。《联合国反腐败公约》现已为80个国家所批准。在“透明国际”的倡议下，每年的12月9日被联合国确立为国际反腐日，以此唤起国际社会对腐败问题的重视和关注。
建立国际反腐败统一战线，通过加强与有关国际组织和各国反贪机构之间的联系，扩大反腐败影响，从行贿、受贿两个方面打击腐败。在全球领域，倡导政策改革，促进落实国际多边条约，督促政府、企业及银行落实其反腐承诺；在国家层面，加强监督、提高透明，评定各种部门和机构的表现，以非党派的超然立场促进必要改革。遍布全球80多个国家的独立分会，致力于推动建构国家廉政体系。
定期发布“腐败排行榜”，发布行贿指数和受贿指数，量化腐败危害和程度。“透明国际”所作的全球反腐败报告每年发布一次，在全世界产生了较大的影响，世界各国清廉指数排行榜（CPI）和行贿指数排行榜（BPI）提高了全球各界对腐败危害性的认识，督促各国积极采取相应对策。
开发反腐败工具。透明国际和其会员国家一起，努力研究各种制度创新和开发各种反腐败工具，这些来自各国的成功经验，被编纂成书，成为世界各国反腐败斗争的有效工具。
三、我国非政府组织反腐之作为
就我国而言，腐败现象具体表现为：一是权力不作为，即公共权力功能萎缩，在需要公共权力发挥作用时未发挥作用。二是权力滥用，即利用公共权力来为个人、家庭或小团体谋取利益。要把这两种腐败现象减少到最低限度，或分权制衡，限制权力行使的绝对性；或权力监督，制约原权力。非政府组织在这两个领域都有广泛的作用空间：
承担政府不宜承担的事务，以限制政府权力行使的绝对性来遏制腐败存在的空间。政府在从全能向有限转变的过程中，一些权力被适当下放，非政府组织可以有效的收归这些权力，非政府组织在公共领域与政府分享权力，实质上是社会力量对政府的行政权力进行限定和控制，改变由政府单中心治理导致的权力泛化，在一定程度上消除了权力寻租的空间。减少了腐败存在的空间，也就在一定程度上遏制了腐败。
维护公平竞争，打击商业贿赂，减少腐败温床。某些企业中盛行的商业性佣金、回扣、红包等贿赂行为，实际上是一种不正当竞争行为。它增加了企业的非生产性开支，降低了产品和服务质量，最终损害的是企业自身的利益。非政府组织的存在可以有效的控制这一现象。由工商企业家自己组织的各种商会、协会，通过制定各自内部的条例、行规等，加强行业自治，规范行业组织成员的行为；通过制定和实施商业道德准则，公布商业行贿者的名单，将有败德行为的商人开除出有关商会或行业协会，以此来遏制商业行贿行为，维护公平竞争，为整个行业的健康发展提供条件。 要保证约束机制能够有效地运转，关键是要有具有权威的、不受任何人为因素干扰的专门机构，实行铁面无私的监督。非政府组织所具有的中立性、公平公正性和专业性，可以使其担当起这个任务。非政府组织可以将来自民间的单个的资源与能量汇聚起来，成为一种团体的诉求，对腐败赖以滋生和存在的政治结构和缺乏有效监督与限制的政府权力施加社会压力，产生一种对腐败分子“千夫所指”的强大声势，从而对政治权力起到约束和制约的作用。
四、我国非政府组织反腐败之障碍
尽管非政府组织在反腐败斗争中蕴藏着巨大的能量，但与发达国家相比，我国现有的反腐非政府组织还非常弱小，在发展中阻力重重，具体表现为：
非政府组织的公民基础薄弱。非政府组织的发展从根本上说应建立在高度发达的公民社会的基础之上，所谓公民社会是指处于国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和。“透明国际”的调查显示，新加坡、马来西亚以及香港地区的廉政机构相比于其他地区之所以更为有效，根本原因在于公民社会的积极作用。公民社会越发达，非政府组织动员吸收社会大众的能力就越强，就能获得越多的相对于国家的独立性和自主性，进而成为抵御国家权力和职能过分扩张、防止商业市场系统过分侵蚀的根本保障,成为民主政治的牢固基石。在现实中，我国非政府组织的公民基础还很薄弱，真正的完全民间化的志愿者组织几乎没有。
非政府组织反腐经费不足，反腐人员的素质还有待提高。经费匮乏是大部分非政府组织可持续发展的瓶颈制约，资金的不足使得非政府组织无法开展正常的活动，没有能力制定一个中期发展规划，经营能力较弱，因此也很难吸引优秀的人才加入其中。很多非政府组织成为离退休人员、机关事业单位的下岗分流人员的养老院，专业人员紧缺，总体素质偏低。并且缺乏必要的继续教育培训，知识结构和实际能力无法正常更新，导致执业人员知识老化、信息不灵，也严重影响了他们素质的提高。
反腐的国际化程度不高。随着经济全球化和区域经济一体化的发展，腐败已成为一种跨国境的犯罪行为，反腐败成为世界各国面临的共同课题。在反腐败上加强国际合作，已形成共识，并成为国际反腐败斗争新的发展趋势。而我国非政府组织在反腐的国际化方面还有所欠缺，一是缺乏全球化、国际化意识和视野，具有国际影响力的非政府组织非常少；二是参与国际性公民社会活动多半是响应性的参与，在国际舞台上缺乏主动性，这些都限制了我国非政府组织的反腐发展。
五、完善我国反腐非政府组织的基本思路
积极培育公民社会。培育独立自主的市场主体、平等互惠的契约关系和自由独立的个性意识，增强社会中的民主氛围，转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、推动政务公开、改善社会管理，为非政府组织的发展创造良好的土壤。
建立健全反腐经费保障机制。反腐败不仅有很大的风险，也需要必要的人力、智力、财力投入，同时，社团组织的运转也需要资金来源。因此必須建立健全反腐经费保障机制。要按照公正平等、同工同酬，分类指导、区别对待的原则，妥善解决非政府组织反腐的经费问题。非政府组织反腐与专门反腐机构反腐不同，但同样花费精力、财力，其反腐经费由国家支付，这符合公正平等、同工同酬的原则，但在经费支付方式和数额上可以与专门反腐机构有所区别。目前有关机关对举报腐败有功人员的奖励，无论是奖励方式和数额，都和反腐所承担的风险不相适应，与其付出不成比例。因此对非政府组织反腐费用的支付，不能按现有的规定只给点奖金，而应按所监督、举报和调查的对象违法违纪的类别和涉案金额，划定标准由国家支付，以最大限度地激发非政府组织反腐败的积极性和热情。
加强继续教育培训，提高非政府组织反腐人员专业素质。认真吸收和借鉴国外反腐败理论的最新成果，不断探索反腐倡廉规律。许多国际组织已经完成了大量关于腐败问题的研究，比如，关于腐败概念内涵及权力不受制约必然会导致腐败的理论，国家廉政体系建设理论，反腐败制度设计理论，预防腐败的理论等，都值得非政府组织认真学习和借鉴。对国外非政府反腐组织举行的各种论坛、研讨会、交流会以及年会等活动，在有条件的情况下应尽可能参加，利用这些交流的机会培养反腐败方面的人才。对于国际非政府组织的一些操作性活动也应积极参加。
借鉴国际经验，利用国际资源，积极扩大与国际反腐组织的合作与交流。《联合国反腐败公约》的出台，为进一步推进反腐败国际合作提供了更为广阔的舞台，在全球一体化的今天，我国的非政府反腐组织应该挖掘其中隐藏的巨大的资源潜力和在国际上施加影响力的机会。目前，国外的非政府反腐组织已经形成遍布世界各国的庞大的网络体系，我国非政府组织应积极争取同国外的非政府网络体系建立经常性的联系机制，并力争加入其中。通过与国外非政府组织建立联系和开展交流活动，在思想、技术、资金和组织建设等方面获得指导和支持。□
参考文献：
［1］联合国反腐败公约.序言.转引自丁寰翔等主编.商业贿赂治理的结构、范式与中国之选择［M］.哈尔滨：哈尔滨工程大学出版社，2007：206.
［2］杰瑞米•波普.制约腐败［M］.北京：中国方正出版社，2003：3.
［3］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：3.
责任编辑：黄 杰
