【摘 要】 政府资产是提供公共产品和公共服务的物质基础，能够支持经济社会等全面发展，也是財政收入的来源渠道之一。加强政府资产管理，着力构建覆盖全面的政府资产管理体系，对于全方位推动我国财政预算管理、完善权责发生制的政府综合财务报告制度、提高政府债务管理水平、助力国家治理体系和治理能力现代化建设等具有重要的意义。然而，当前我国政府资产管理还存在碎片化管理、家底不清、效率低下、浪费甚至流失以及法律规章建设滞后等问题。文章基于经验资料，分析我国政府资产管理存在的问题，提出了改进政府资产管理的政策建议，并提出需要地方政府层面协调解决的政府资产管理事宜，以期有利于改进我国的政府资产管理，提升国家治理能力。
【关键词】 国家治理； 政府资产管理难题； 政府资产管理框架； 政府资产会计与财务报告
【中图分类号】 F81 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）05-0002-07
一、导言
政府资产是由政府拥有、占有、使用或者控制的，预期将导致未来经济利益或服务潜能流入政府的资源[1]，在我国划分为行政事业性政府资产、经营性政府资产和资源性政府资产。政府资产是提供公共产品和公共服务的物质基础，是公职人员工作、企业生存发展和市民活动等的重要场所，是政府形象的一种映射，是一个地区经济发展、社会福祉、文化进步和生态文明的催化剂。政府资产管理是一种宽泛的职能，包括决策、对购置进行的计划和控制、使用、保护、处置等结构化的程序，目的是最大化资产服务提供潜能和利益，最小化整个生命周期的相关风险和成本。有效的资产管理在公共部门中是重要的，因为它能够增加公共主体所能够获得的资源。综观国内外，人们已经认识到更好的政府资产管理能够带来财务上的回报。一般而言，政府资产管理的两个目的是提供公共产品和服务，以及支持经济社会等全面发展和作为财政收入的来源渠道之一。政府资产管理改革的动力，很大程度上来源于面临严峻的财政压力和有限的财政收入来源，意识到政府资产蕴藏着巨额财富、通过优化政府资产管理能够节约成本或者从政府资产筹集更多收入，尽力从已经拥有的政府资产中获得更大的经济价值。
党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。从财政管理看，预算属于增量资金，资产则属于存量，用好增量、盘活存量是财政管理的重要职责。在当前我国经济社会发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区的宏观背景下，全面加强政府资产管理，着力构建覆盖全面的政府资产管理体系，是深化财政管理的重要举措，对于全方位推动我国财政预算管理、完善权责发生制的政府综合财务报告制度、提高政府债务管理水平、助力国家治理体系和治理能力现代化建设等都具有重要的意义，是摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务[2]。当前，除企业国有资产和行政事业单位占有使用国有资产初步形成管理框架外[3]，部门、单位和国有企业代表政府经手管理的公共基础设施、政府储备物资、自然资源资产等经管资产尚未纳入政府资产管理范畴。政府资产管理还存在“九龙治水”、碎片化管理、家底不清、浪费甚至流失以及法制建设滞后等诸多问题，这对全面加强政府资产管理造成巨大挑战。财政部资产管理司自2014年9月成立以来，从加强财政部第35号和第36号文的执行、实施政府资产报告试点、行政事业单位资产清查等若干方面加强政府资产管理，并且“建立政府资产报告制度、建立权责发生制政府综合财务报告制度”已经写入了十三五规划纲要，这些都彰显出政府资产管理的重要性、紧迫性。笔者参与了政府资产管理实践，通过参加政府资产清查工作、进行实地调研和访谈、参加有关的座谈会、参与政府资产报告试点工作等，了解了当地政府资产管理状况。本文基于这些经验资料有针对性地分析了我国政府资产管理存在的问题，提出了改进政府资产管理的政策建议，并提出需要地方政府层面协调解决的政府资产管理事宜，以期有利于改进我国的政府资产管理。
二、政府资产管理问题分析
第一，政府资产的碎片化管理。当前，诸多政府机构或其他主体（例如各级财政部门、各级国资委、各级机关事务管理局、各级各类行政事业单位及其主管部门、各级各类国有企业）涉及政府资产的管理、融资和使用等，政府资产的管理就变得支离破碎，任何一个管理主体都没有掌握政府资产管理的全景图。资产管理的支离破碎意味着缺乏一个集中式的资产管理权威部门。许多政府部门执行公共固定资产管理，每个政府部门都使用和控制政府拥有、租赁总资产中的一部分，拥有、控制、管理、使用、处置政府资产的单位/部门很多，拥有的权力各异。政府资产管理整体战略、政策和规则的缺位，加剧了这种碎片化管理。即使由一个政府机构来制定政府资产管理政策，也缺乏有效的机制来确保其他的政府机构执行该政策。从实务角度，政府资产的碎片化管理意味着，与政府资产管理效率或效果不相关的标准把政府资产分割成很多组合，并且以相互独立的方式管理这些政府资产组合（政府资产类别）。例如，某市的公共基础设施，涉及到住建、交通运输、水利等部门，但是这些部门综合在一起并不能形成该市公共基础设施的清单，更不用说对公共基础设施进行综合性的战略管理。公共停车场分散在很多政府部门管理，缺乏全市停车场的清单和统一管理。
第二，缺乏管理政府资产所需要的信息。全面、系统、完整的政府资产记录信息，是合理的政府资产管理实务的基础和路径。目前，进入行政事业单位会计系统，并在“行政事业资产管理系统”中进行网络化信息收集、处理的主要资产类别包括流动性资产、长期投资、部分固定资产、部分在建工程、少部分无形资产、政府储备物资等，而所有的公共基础设施、代建的财政投融资项目建设形成的政府资产、行政事业单位代管的政策性房产，既没有在行政事业单位会计系统中核算，也没有进入行政事业资产管理系统。国有企业中的政府权益作为经营性政府资产，相关的信息可能在国资委有。而资源性政府资产，比如各种自然资源、公共资源，可能有些部门收集了部分相关信息。总体而言，政府资产分散记录在各个地点和各种政府机构，还有一些政府资产没有记录或记录不完整，记录在资产负债表中或表外，或者在预算单位或预算外单位（使用者）的分析性记录文件中。现行资产记录系统中，资产的实物状况、利用效率等信息缺乏，特别缺乏的是可靠的财务信息。有必要整合政府资产记录系统，建立完整的、与政府资产组合相关联的管理信息系统。
