摘要：我国事业单位收入管理中存在预算外收入管理不健全、预算内外收入界线划分不清、转移预算内资金、多头开设账户存款、坐支截留和挪用罚没收入、乱收费乱罚款等问题。随着市场经济体制的不断完善，我国事业单位和西方非营利组织在内涵和外延上与西方非营利组织趋同。因此，我国事业单位的审计制度，应借鉴西方非营利组织财务管理和会计制度的有益做法，对收费立项及预算外收入的合法性、预算外收入票据、开户行等进行审计。
关键词：事业单位；预算外收入；审计
中图分类号：F239.66 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）23-0150-02
一、西方非营利组织与中国事业单位相关概念
（一） 西方非营利组织概念及特征
非营利组织是指不以获取利润为目的，而以推进社会公益为宗旨的独立部门。在西方众多发达国家中，非营利组织是一种介于营利组织和政府之间的社会组织，通常情况下可以有效降低政府管理的成本，帮助国家处理社会救济、扶贫、教育、养老、医疗等一系列的社会问题。西方理论界将社会组织划分成三个部门：营利组织——企业，政府和非营利组织。这就是现代社会所谓的“三大部门”。非营利组织是相对营利组织而言的，是指不以营利为目的的各种组织和机构。根据1980年美国财务会计准则委员会发布的第4号财务会计概念公告提出的标准，非盈利组织至少具有以下特征：绝大部分资金提供者并不是为了获取经济利益，业务运营也不是为了获利，不存在分享剩余财产的所有者权益。宗教慈善服务组织、各种基金会和学校等是目前西方国家典型的非营利组织，它们资金主要来源于政府预算拨款、社会募捐等。非营利组织并不以营利为主要目的，而是为服务对象提供服务项目。
（二）我国事业单位的概念
“事业单位”这一称谓是我国特有的。在初期的计划经济时代，事业单位特指的是那些“没有生产收人，由国家负责经费开支，并且不进行经济核算”的单位。当然，在当前市场经济条件下这一概念已经不再适用。目前可以将我国的事业单位区分为9类，包括教育、科研、文化新闻出版以及规划和勘探勘察设计单位等等。但随着市场经济体制的不断完善和政府机构改革的不断深人，我国社会经济成分也将随之发生根本性的变化。早在1998年，我国国务院就已经提出了事业单位机构改革的设想：除教育和极少数事业单位之外，其他的事业单位每年削减1/3经费，并要求3年实现自负盈亏。随着事业单位机构改革的深入，目前，相当多的事业单位已经不再享受国家的预算拨款，或者只能获得少量的国家拨款。因而，相当一部分事业单位不得不转向市场筹集资金，并千方百计地扩大收入以弥补自身的支出，其中，部分事业单位已经完全开始企业化经营。虽然，我国绝大多数事业单位仍然是不以营利为主要经营目的，但众多的事业单位已经开始将资金管理效益作为目标之一，提高各事业单位的经济核算能力成为大势所趋。基于此，可将事业单位定义为“不以营利为主要目的，凭借自身业务优势为社会提供所需公共商品的社会组织和机构”。根据所提供“公共商品”的特征，可以将事业单位划分成以下5类部门：（1）具有公益性，如市政、气象、水利、环保、计生等部门；（2）创造精神产品，如文艺体育以及新闻出版等部门；（3）提供中间服务，包括公证、咨询等中介机构和各类学术团体等；（4）提供无形资产，如生产技术和信息的单位等部门；（5） 进行人力资源生产和再生产，如医疗、保健以及教育单位等部门。
（三）我国事业单位与西方非营利组织的对比
随着我国市场经济体制的不断完善，我国事业单位和西方非营利组织在概念上越来越具有趋同性。一方面，我国的事业单位在未来并不以营利为主要目的，经济来源趋向于多元化。在资金管理上，强调资金效益，提高管理效率。事业单位不仅利用好现有的各类款项，还要尽可能增大服务范围，创造收入，走企业化经营的道路。以市场机制为主的背景下，如果事业单位内部管理不健全，在资金管理上存在严重浪费，业务开展困难，由于无法完成企业资金供应者的既定目标，事业单位同样也可能倒闭。这与西方非营利组织资金的来源和管理目标是一致的。另一方面，长期以来，我国事业单位存在“行政化”的倾向，其人事、资金以及服务项目等都由各级地方政府及其工作部门办理，制约了事业单位的创造性。但是随着我国事业单位与行政机关控制与被控制关系的进一步淡化，党政机关和事业单位将实现各司其职，从而使得事业单位由“机关依附型”逐渐向“社会自主型”转变，使得我国事业单位在内涵和外延两个方面都与西方非营利组织趋同。因此，我国事业单位的会计和财务制度，应该进一步吸收借鉴西方非营利组织财务管理和会计制度的有益做法。对我国事业单位各项业务的审计工作，也应参照西方非营利组织各项业务的审计工作进行。
二、我国事业单位的收入状况及管理中存在的问题
（一）我国事业单位的收入来源
我国《事业单位会计准则》对收入进行了规定，即收入是指我国的事业单位为开展业务活动，通过各种形式、各种渠道依法获得的非偿还性资金。通常来说，事业单位可以通过6个渠道获取收入，主要包括财政补助、上级补助、经营收入以及附属单位上缴等。其中，其他收入是上述以外的各项收入，主要包括上级补助收入、附属单位缴款、捐赠收入等。
（二）事业单位预算外收入及其现状
我国事业单位各项收入按照是否纳入财政预算管理可分为预算内收入和预算外收入。预算外收入是事业单位依法收取和使用的未纳入财政预算管理的各项财政性资金，例如，法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等。
随着近年来经济体制改革的不断深入，我国事业单位的预算外收入呈现明显的增长趋势，因而预算内收入与预算外收入之间的比例越来越小。随着经济的发展，各个事业单位不仅把过去的一些行政性收费列入预算外收入核算，而且又增加了很多新的项目。预算外收入增长幅度越来越快，所占比重越来越大，已成为我国事业单位发展的重要收入来源。在事业单位预算外收入不断增加的同时，各事业单位对这项收入的控制和管理力度仍然较弱，产生了一些问题，主要包括以下方面：（1）预算外收入管理不健全。目前，我国要求对事业单位预算外收入的管理实行“财政专户存储、计划管理、财政审批、银行监督”的办法，但该方法未能得到很好的执行：有的事业单位无财政专户存储，有专户存储的单位存储率也普遍较低；有的事业单位不向财政部门申报预算外报表，使这部分资金成为财政体外循环的资金，或者滋生为事业单位的小金库。因此，我国财政部门只掌握了事业单位小部分的预算外收入，其余绝大部分的预算外收入处于失控状态。（2）预算内、外收入界线划分不清，会计核算混乱。事业单位的行政经费收入在我国应列入预算内收入，但有些单位列入预算外收入；有些单位列入暂存账户中核算，违反了预算会计制度中关于事业单位暂存科目的使用规定；另外，还有些单位将预算内、外收入混同列入到往来账户核算，并长期挂帐，导致管理上的漏洞和会计核算上的不真实。（3）转移预算内资金。一些事业单位年终前通过转移预算内资金，如结转购置费结余以及专项资金结余等，虚增财政经费支出以及预算外收入，致使财政决算的失真。（4）多头开设账户存款，规避经济监管。我国的财政部门规定，全额预算单位允许在银行设立预算内和预算外两个账户，而差额管理单位和自收自支单位则只允许开设一个账户。但是在实际操作中，部分事业单位存在多行、多部门开户的现象，有些单位甚至设立二、三套帐，以便实现分散转移资金，逃避经济监管的目标，致使部分财政资金体外循环。（5）坐支、截留和挪用罚没收入。国务院要求“各单位罚没收入一律上缴国库，不得坐支截留”，但是一些事业单位经常将罚没收入截留，列入预算外账户，自行收支，给国家财政收入造成了损失。（6）未经财政部门、物价管理部门批准的乱收费、乱罚款、乱集资收入一般也都反映在预算外收入账户上。
三、我国事业单位收入审计的重点
（一）对收费立项的合法性进行审计
在预算外收入的收费立项方面，审计部门可以重点审核事业单位预算外收入收费项目是否符合国家法律、行政法规和地方性法规等的规定，服务性收费的手续费、管理费是否经过合理批准，以及收费是否取得了物价管理部门核发的收费许可证等方面。
（二）对预算外收入的合法合理性进行审计
收费立项后规定的收费范围及收费标准对事业单位的预算外收入有着重要的影响。因此，对预算外收入资金合法合理性进行审计时，首先，应审核收入是否在批准立项范围之内，是否存在没有经过批准的乱收费、乱罚款、乱集资等现象；其次，可以着重调查被收费对象的负担情况及其反映。此外，在对预算外收入进行审核时，还要注意审查事业单位有无账外小金库，是否存在预算内转来的资金和转移资金问题。
（三）对预算外收入票据进行审计
按照规定，事业单位预算外的各项收费应该统一使用财政部门的收费票据或由财政部门负责监制的专用收费票据。因此，在审计预算外收入票据时，可以重点审核收费票据上是否有财政部门的戳记，以及收据内容是否存在涂改和不实，并核准计算金额的正确性。
（四）对开户行进行审计
按照现有规定，事业单位预算外收入应该执行专户存储制度。但为了向财政部门争取更多拨款，部分事业单位故意将预算外资金分散存储，存在多头开户的行为。因此，在审计预算外收入时，可以重点审核事业单位的账面收入要与银行账单、财政专户存储金额是否相符，并将账面收入金额与上报财政部门的报表相核对，以规范和约束被审计单位逃避财政部门管理与监督的行为。
参考文献：
［1］陈晓春.市场经济与非营利组织研究[M].长沙：湖南人民出版社，2001.
［2］黄曼行.浅论非营利组织的绩效审计[J].事业财会，2004，（1）.[责任编辑 高惠琦]
