公民权利与人大代表专职化

主任的组织下,把各级代表划分成5个代表小组,以代表小组为闭会期间主要活动形式,在该镇范围内从事活动。这就暴露出了大问题。以镇级代表组成代表小组还说得过去,由镇人大把市、县级代表组成在本镇范围内活动的代表小组,则就不仅是镇人大越权了,而且更是在闭会期间把市、县级人大代表变成了镇级人大代表——或者更确切地说,这就是大大地限制了上级人大代表的活动范围,使之不能代表更大范围的选民履行自己的职责,实际等于更大范围的选民失去了自己的当选代表。所以,从这个角度看,这个条款也是一个既违反了宪法、也违反了选举法的错误条款。

第五,这个条款来源于一份文件,是该文件的主要精神,修正草案的说明也表明,增加这个条款就是要把这个文件精神上升为法律规定。但宪法已经明文规定,一切政党和组织都必须在宪法和法律的范围内活动。因此,无论这个条款有着怎样的“文件根据”,只要它是违宪的,任何人、任何组织都无权把它写进代表法。更进一步说,有关方面本来就不应该在文件中写进这种违宪的政策要求,更不应该试图将这种违宪条款写进代表法。

六

在代表专职化问题上,还有一个“代表个人工作室”问题。

首先,修正草案并不包含“代表不设个人工作室”的禁令,但草案与草案说明相互矛盾。

修正草案提出,县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构“是代表执行代表职务的集体服务机构”。《代表法修正案(草案)的说明》据此提出:“代表不设个人工作室”。但从前者并不能推出这个结论来。由于“代表个人工作室”不是代表执行代表职务的“集体服务机构”,所以这个关于“集体服务机构”规定对于否定“代表个人工作室”本来就是完全无效的。只有规定代表执行代表职务的服务机构“只能是集体服务机构”,才能否决“代表个人工作室”。可见,代表法修正草案并不包含“代表不设个人工作室”的禁令。有关说明在逻辑上不成立。说明者的逻辑思维不严密。这种立法实在太粗糙。

其次,立法禁止“代表个人工作室”没道理。

我们可以相信,人大常委会确实是想以此条款否定“个人工作室”。所以,更根本的问题实际是:设立“代表个人工作室”是否正确?

实际上,是否应当设立“代表个人工作室”的问题只是是否应当实行代表专职化问题的一个派生性问题。如果禁止代表专职化,自然就会否定“个人工作室”。如果肯定代表专职化,则是否应当设立“代表个人工作室”就只是一个应以何种具体方式和制度保障代表履行职务的问题,也就是一个可以探索和讨论的技术性问题,而不再是一个需要立法解决的原则性问题了。

我们在前面已经论证了人大代表专职化的必要性。只要不能否定这种必要性,则以立法禁止“代表个人工作室”就是毫无道理的。

七

最后,这个修正草案还包含了限制代表发言权、建议权、批评权、提案权的不良条款,这也是一个严重问题。

如有新增条款规定:“代表发表意见,应当围绕议题,实事求是,简明扼要,遵守议事程序。”

又有修订条款规定:代表提出的“建议、批评和意见应当明确具体,注重反映实际情况和问题,提出改进工作的具体意见。”

这里所隐含的限制代表言论自由的借口至少有四种。

一是“不具体”。代表的任何发言、建议、批评、提案都有可能以“不具体”为由被打断或被否决。这是一种极大的和极危险的限制。具体与抽象的界线大多是相对的,这就给有关人士行使这种非法的(违宪的)否决权留下了极大的空间。更为根本的是,任何稍微宏观的发言、建议、批评、提案等等都会具有某种程度的概括性、抽象性。规定人大代表的发言、建议、批评、提案只能是具体的,不能具有某种程度的概括性、抽象性,这本身就是对于代表权利的践踏,是严重违背和破坏人民代表大会制的错误规定。

二是“不实事求是”。代表的任何发言、建议、批评、提案都有可能以“不实事求是”为由被打断或被否决。而在这种过程中,执行这种否决权的人士就成了判断是否实事求是的裁判官,即成为检验真理的标准。一旦这种条款被通过,它就会成为自封为“真理的化身”的人士任意削减人大代表的言论自由权的尚方宝剑,人大的民主化进程就会出现新的严重倒退。

三是“不简明扼要”。这又是一个赋予有关人士颇大自由裁量权的模糊条款。“不简明扼要”,这也是有关人士可以用来任意削减人大代表的言论自由权的一种尚方宝剑。

四是“缺乏改进工作的具体意见”。“应当提出改进工作的具体意见”,是不是有某种程度的概括性、抽象性的建设性意见就要拒之门外了?是不是如果代表反映事实、提出批评的言论之后不跟上一个“改进工作的具体意见”就要被排斥、被否决了?所以这种条款实际也是有关人士可以用来任意削减人大代表的言论自由权的一种尚方宝剑。

上述这些要求,即使是作为工作要求,也是有些是合理的,有些是不合理的。而将其上升为法律规范,则就完全不合理了。作为法律规范,它们的实质就是限制人大代表的言论自由权。

总之,目前这个代表法修正草案的基调实际就是限制人大代表的权利,尽可能地阻止人大代表发挥作用,阻止基层人大代表专职化改革,力图巩固和强化“权力过分集中、民主太少”的苏联模式的人大体制,给人的感觉就是不想走发展社会主义民主政治的正确道路了,不想搞以实现“党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一”为目标的政治体制改革了。(责任编辑徐庆全)

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