摘要：2013年，洛阳市将旅游局更名为旅游发展委员会，对旅游管理体制机制进行了改革，总体来说，洛阳市旅游管理体制日渐完善。然而旅游管理体制机制不畅造成的资源优势与产品优势不协调，产品优势与经济优势不协调，管理职能与产业发展不协调等问题限制着洛阳旅游产业的进一步发展。因而应从加强公共服务与管理职能；创新旅游市场监管，建立以游客满意为标准的综合监管体系；转变旅游发展经营机制，实行市场化经营；引入互联网思维等推进洛阳旅游管理体制机制创新，促进洛阳国际文化旅游名城的建设。
关键词：洛阳；旅游；管理体制机制；创新
中图分类号：D523.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）019-000-02
国务院《关于加快发展旅游业的意见》明确指出：把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。如何响应国家号召，完成这一任务，很重要的一点就是要创新体制机制，处理好市场配置与政府主导的关系，将发挥市场配置资源的决定性作用与政府调控的作用有效结合起来，激发市场活力，提升旅游产业的质量和效益。旅游业综合性强、关联度高的特点，决定了大力发展旅游产业必须坚持政府主导，[1]近年来，在洛阳市政府的大力支持下，洛阳旅游产业取得了很大发展，然而旅游管理体制机制不畅所造成的条块分割管理弊端突出，影响了洛阳旅游产业的进一步发展，因而创新旅游管理体制机制，为旅游产业发展营造良好的环境势在必行。
一、洛阳市现行的旅游管理体制机制
随着洛阳市旅游产业的快速发展，为了适应旅游管理的新任务，2013年，洛阳市对旅游管理体制机制改革进行了尝试，将洛阳市旅游局更名为洛阳市旅游发展委员会（简称旅发委），对其职能和内设机构设置分别作了相应调整，实现了集中一个部门统筹协调全市旅游发展。旅发委成员单位由文物局、园林局、公安局、工商局、质检局、交通局、龙门管委会等16个委员单位组成，通过联席会议参与旅游重大事项的研究与决策。洛阳市旅游发展委员会作为市政府的职能部门，行使与旅游管理有关的职能，负责牵头有关委员单位。旅游发展委员会的组建提高了旅游管理机构的权威，使旅游规划、制度的落实以及部门间的协调更加顺畅，市场监管更加规范，旅游行业的整体管理水平有了明显的改善。结合洛阳市旅游管理机构的设置，所辖各县（市、区）对旅游管理机构也分别作出相应的调整，或整合机构，或增加编制，总的来说，全市旅游管理体制日渐完善。[2]
二、洛阳市旅游管理体制机制存在的问题
洛阳市旅游管理体制机制改革取得的成绩是可喜的，然而洛阳市旅游产业发展仍存在体制机制的障碍，这些障碍主要表现为三个“不协调”：资源优势与产品优势不协调、产品优势与经济优势不协调、管理职能与产业发展不协调。洛阳市旅游资源丰富，但是它们分别隶属于宗教局、园林局、文物局等单位管理，各个单位各自为政，有的甚至还在靠政府拨款支持，自身造血功能不足等多方面原因使许多资源未能转化为旅游产品。洛阳的旅游总收益与西安、郑州相比还有一定的差距，由于体制机制的弊端，许多旅游产品未形成有使用价值的商品，如千唐至斋等旅游产品，这几年旅游产业一直未发展起来，仅靠门票收益，连景区的基本维护有时也保障不了，进而影响了整个洛阳市的旅游收益。随着事业单位改制的推进，许多景区实行企业制管理，但许多企业未实行现代化的企业管理制度，自主管理造成旅游资源的盲目开发，不科学开发，资源浪费、重复建设的现象比较严重，同时执法不严、多头执法的现象也依然存在。
另外，洛阳市旅游管理不够全面，缺乏一致性和集中性。洛阳市旅游发展委员会虽负责对与旅游相关的事物进行管理，但只是涉及导游、旅行社、酒店、景区浅层管理等方面，远未涉及到商业、服务业等领域，这就不利于相关产业的有效贯通。洛阳市旅游发展委员责任大，权利小，当有游客投诉“欺客”、“宰客”、假冒伪劣商品时，也往往因为没有管理权限而鞭长莫及。所以洛阳市旅发委的16个委员单位虽名义上由旅游发展委员会牵头，但实质上并不受它管理，这样各个单位管理自己的旅游资源，必然导致条块分割，多头管理，不利于项目开发管理协调，自然影响了旅游产业的整体效益。
洛阳市旅游产业取得了不小的成绩，但就旅游资源的数量和条件，并没有形成与之相匹配的旅游发展速度和水平。洛阳旅游产业的发展目前仍以分散的景点观光为主要方式，未形成吃、住、行、游、购、娱产业要素相互协调的产业链，旅游服务资源处于“多、小、散、弱”的状态，旅游市场秩序较为混乱；也没有十分成熟的旅游发展模式和具有品牌效应的拳头产品，归其原因，还是洛阳市政府对旅游产业发展的观念上存在误区，只是单纯地就旅游抓旅游，没有跳出旅游看旅游，没有把旅游产业放在整个社会经济中去考虑。
三、创新洛阳旅游管理体制机制的对策与思考
创新旅游管理体制机制是洛阳创建国际旅游文化名城的必要条件，是转变经济发展方式的重要抓手，是建设名副其实的副中心城市的定位要求，应下大力气来进行。
加强公共服务与管理职能，实现理性引导的宏观调控与专业运作的微观监管的有效结合。以产业规划、信息引导和市场促进为重点，稳步提升旅游经济宏观调控能力。为了适应当前洛阳旅游产业发展和旅游产业发展的新常态，应精心编制洛阳市旅游商品开发规划、旅游项目建设招商引资规划和国际旅游文化名城发展规划等专项规划，形成科学完备的旅游规划体系。该规划应纳入洛阳市国民经济和社会发展中长期规划体系，同时该规划应与城市总体规划、风景名胜区规划、村镇规划、土地利用规划等全市性规划统筹兼顾，将旅游产业发展纳入城市整体发展中，为其可持续发展提供广阔的空间。洛阳市应建立常态化的宏观信息发布机制，通过权威信息发布引导旅游产业发展。同时抓紧出台景区开放办法、旅游景区游客承载量核定办法、旅游安全管理办法、出境旅游条例等法规制度，完善与旅游法规相配套的政策体系。
创新旅游市场监管，建立以游客满意为标准的综合监管体系。景区等级评定、旅行社管理、星级酒店评定、导游资格考试培训、旅游行政执法等权利都可以下放给地方、协会等执行，推进旅游执法重心下移，加强市县政府的旅游市场监管职能和力量。旅游主管部门应建立健全旅游服务监管体系，将监管重点转移到运营监管上。洛阳市应建立健全旅游企业的诚信评价信誉监督、失信惩戒和违规退出等制度，完善旅游企业和主要从业人员信誉公示系统，[3]同时可以利用旅游投诉热线、微信平台、电子邮箱等多种形式与游客互动，听取游客的意见，建立以游客满意为出发点和落脚点的旅游市场综合监管体系。
转变旅游发展经营机制，实行市场化经营。目前洛阳市旅游资源与旅游产品不成正比的状况，很大程度上因为景区或旅游企业没有实行市场化的运营机制，转变洛阳市旅游发展经营机制，实行市场化经营是旅游资源经过市场检验，变为旅游产品的转换器，是洛阳旅游管理体制创新的关键环节。由于历史、体制等方面的原因，洛阳市很多重要的旅游资源是国有的，管理体制却沿用了事业单位的管理体制。目前洛阳市许多景区仍停留在门票经济时代，事业单位的经营模式限制了其活力。应把旅游企业推向市场，引导国有旅游景区实现建立现代企业制度，参与市场竞争，最大限度地发挥景区的资源效益，尝试景区所有权与经营权的分离，改变政府包办、行政手段运作的经营模式。同时应加大非国有旅游企业的培育，对国有旅游企业改革形成倒逼机制，增强国有旅游企业改革的动力。
引入互联网思维推进旅游管理体制机制创新。体制机制创新，说到底是旅游资源如何有效配置的问题。互联网颠覆了传统的工作模式，各种资源可以在网络平台上无障碍沟通，快速配置。旅游管理体制机制也要与时俱进，转变传统观念，借助互联网提升旅游资源和产业要素的配置水平，提升旅游产业的整体实力。应借鉴互联网“零距离”，即企业与客户之间没有距离，以客户的需求来实现个性化产品开发。旅游产品的开发就应摒弃以资源为中心的做法，而以市场即顾客的需求为导向，坚持市场需要什么就开发什么。洛阳应充分利用互联网，让游客参与到旅游产品的开发中来，以满足游客的个性化需求。互联网中每个人都是中心，员工没有领导，组织变得扁平化，这就改变了传统的分级管理制度，使每一级都直接面向游客，这既简化了办事程序，避免了官僚主义、形式主义、效率低下等传统管理带来的弊端，也更有利于产品开发的市场化。互联网思维启示我们要树立开放思维，锐意创新，不断吸取新的科技技术、新的商业发展模式，这对于冲破事业单位管理的束缚，灵活管理机制，创新旅游队伍建设都十分有益，从而推动洛阳市现代旅游产业的建设。
洛阳市拥有丰富的旅游资源，应着力创新旅游管理体制机制，将旅游产业放在整个经济社会中进行改革，实行市场化经营，创新市场监管，使旅游资源优势转化为旅游产品优势，以增强经济效益，促进洛阳旅游产业的整体发展和区域经济地位的提升。
参考文献：
[1]于冲.体制机制在现代旅游产业建设中的作用[J].旅游学刊，2014，29（10）：5.
[2][3]洛阳市编办课题组.旅游产业体制机制创新发展分析—以洛阳市为例[J].行政科学论坛，2015（2）：59，61.
作者简介：马欢欢（1985-），女，河南焦作市人。华中师范大学硕士研究生，洛阳师范学院历史文化学院教师，助教，研究方向：文化资源与文化产业。
