摘 要 建设法治国家，实现中国梦成为新时期政治、法律工作的方向和目标，也是新时期信访工作的方向和目标。2005年国务院对《信访条例》进行了全面修订，距今已有十年，十年间信访工作有了新的变化，遇到新的问题，本文将结合这些问题进行分析研究，在信访事项的确定和信访机构自身建设等方面提出参考性意见，以实现信访的根本目的，即是党和政府的一项重要工作，是构建和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。
关键词 信访制度 信访事项 信访请求 信访机构
作者简介：王倩哲，河南警察学院，讲师。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-159-02
一、信访的内涵
“信访”，是“人民群众来信来访”的简称。作为独立词汇是在1963年国家机关内部文件中开始使用的，1971年，《红旗》杂志发表了《必须重视人民来信来访》的文章，公开使用“信访”一词。在1982年2月28日，中央办公厅、国务院办公厅转发的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》中使用了信访的称谓，从行政法的角度上看这个条例属于法规性文件，也就是说“信访”终于以一种法学意义上的名词出现了。
可见，“信访”作为一种上传下达的交流渠道和解决途径从最初的文件上逐步走上法律的层面，走进行政法研究的视野，也从一个侧面反映出我国行政法发展的轨迹。
1995年中国第一部严格意义上的关于信访的行政法规《信访条例》以法律的形式第一次确定了“行政信访”的概念。2005年，修订后的《信访条例》在第二条中规定：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。这个概念基本承继了1995年的条例，只是增加了“电子邮件、传真”等信访形式，将“要求”改为了较为实际的“投诉请求”。信访的原则是属地管理，分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。
可见，信访事项不仅决定信访机关的选择，更是信访分类的重要标准。
二、新时期信访工作面临的问题及对策分析
根据《二〇一四年国民经济和社会发展统计公报》公布数据显示2014年，我国城镇常住人口比上年末增加了1800多万。城镇化水平提高，日益增长的社会需求亟需满足，社会出现转型新标志。城镇化突飞猛进，流动人口数量庞大，社会转型期复杂的社会结构将社会矛盾积压在基层，给我们的基层行政工作，特别是信访工作带来了新的问题。
（一）信访事项不明确导致信访案件数量庞大
虽然学界对信访事项的理解有两种，第一种理解：信访人提出的事项。第二种理解：信访人以信访形式提出的所有事项中属于“依法”由有关“行政机关”处理的事项。目前没有定论。但《信访条例》所规范事项是有其特定范围的。
《北京市信访条例》提出了“信访请求”的概念，在第二条第三款规定“本条例所称信访请求，是指信访人向本市国家机关反映的情况，提出的建议、意见或者投诉请求。”第四款规定“本条例所称信访事项，是指本是国家机关依法受理的信访请求。”从上述规定看出，该条例将信访请求和信访事项明确区分开。信访事项不是一个包罗万象的“筐”，而是有受理范围的，属于信访程序受理范围的事项才是“信访事项”，未能进入这个受理范围的，只是一个“信访请求”。
所以，应该运用合理的统计方法，区别来访形式，减少信访案件数量。以2008-2010年某省级信访机构来访窗口的信访事项处理情况为例，2008-2010年共接访52742次，以“告知”的形式进行处理的案件占46861次，达到88.85%占绝大多数，而以立案室谈、疏导和协调方式处理的信访案件量仅为5881件，占比12.55%。
可见，在开展信访工作时首先要明确群众的“信访”是请求还是事项，如果是信访事项應当登记立案，如果是请求则应进行甄别告知群众采取合理途径解决。对于信访请求具体可以分四种情况：一是合理的都应当依法按政策解决到位；二是部分合理的，有多少合理部分就依法按政策解决多少，不合理部分也要耐心做好政策宣传和法律解释工作；三是无理的，要做好耐心细致的思想疏导工作，让群众清清楚楚、明明白白，决不能突破法律政策底线无原则地解决，否则有违社会公平正义；四是生活确有困难的，要进行帮扶救助。
（二）信访成本低廉仍是弱势群体首选的救济途径
在多元化纠纷解决机制中，信访制度作为具有中国特色的政治制度，应是诉讼、仲裁、行政复议等法定纠纷解决途径的补充。
任何一个社会都存在弱势群体，他们在政治、经济、文化上处于劣势地位，往往导致在获取和拥有知识、信息方面也处在劣势，他们的利益容易受到损害，一旦权益受损，就会选择最简单、便捷、低廉的救济途径。在我国，信访就成为了很多弱势群体表达利益诉求的首选渠道。
目前，对于行政纠纷，我国为相对人提供的法律救济途径有行政诉讼和行政复议。可是相较于信访成本高，效果不突出，特别是行政诉讼执行难。另外，在实际工作中，信访工作机构由于种种原因仍然承担了大量行政争议纠纷，及时向相对人说明，相对人仍然数次信访，造成各级信访机构成为“大口袋”，能管、不能管的都先收起来。实践看来，这种做法的后果是：一方面，给群众不好的引导，就是信访什么都能管，不愿采取其他方式解决问题，影响了行政复议、诉讼途径发挥作用；另一方面，职权的有限性和受理范围过宽的矛盾是的信访机构的效率和公信力降低。
笔者认为，对待涉及环境保护和社会公共利益纠纷的信访案件，信访机构开辟司法救助渠道，从公益诉讼的角度探索公共利益的实现。
公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象（客体）的不同划分的。按照提起诉讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼，前者称为民事公訴或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。近年来国务院也在一些省市行政机关推行公益诉讼试点。也为涉案数额大，人员众多的信访案件提供了一些参考。
（三）疑难信访案件解决难
信访案件可分为合法信访和违法信访。其中又分别包括有理和无理信访。违法信访中在管辖权、涉法涉诉上存疑，合法信访中也存在沟通难、处理难、执法难、赔偿难的问题，未按规定在期限内结案，及时息访息诉的案件就变成了疑难案件。
涉及行政赔偿和国家赔偿的案件，牵涉数额巨大。一些涉及环境污染等公共利益侵害的案件，不仅涉案数额巨大，涉及人员众多，即使运用诉讼途径，执行力度仍然有限，久拖未结的案件就造成相对人反复上访，甚至采用过激方式缠访、闹访、越级上访而成为上访户，更有甚者雇佣掮客上访。
特别是网络私媒体时代，网络消息传播速度加快，舆论形成之后的解释疏导工作存在滞后性和有限性，给社会稳定造成不良影响，多方舆论给信访机构和相对人都造成一定的压力，形成恶性循环，更不利于疑难案件的解决。
首先，应在基层信访部门更应运用网络手段建立沟通渠道。广开言路，重视接访，将信访问题解决在首访，避免问题积压和催化。2015年国家信访局已经开启了对信访机构负责人以及新闻发言人培训的模式，这证明权威信访部门已经意识到舆情的重要性。
其次，建立重大、紧急信访信息报告制度。对于重大、紧急信访信息必须重视，比如：一是已经或有可能引发群众群体性事件的，二是已经或有可能引发群众事故的，三是已经或有可能引发群众信访的灾害疫情的，四是重大社情民意及可能危及社会安定、酿成风波的苗头性和倾向性问题。特别是近来反恐形势严峻，对于涉及少数民族问题和涉恐、分裂、邪教的都应及时向上级汇报，以便迅速作出反应。
（四）政府机关信访机构自身建设需要建立新模式
首先，涉及社会矛盾突出问题行政部门信访机构建设不足。社会治安工作、城市建设和拆迁赔偿等是社会矛盾集中反应的出口，在信访机构建设存在盲点。以公安工作为例，尽管运用三级联动接访的理论，但在机构设置人员配备上仍然采用兼职或者与其他职能部门合署办公的形式，即信访工作依附于其他职能部门。这就导致信访并不能在传统的权力运行机制中发挥有效作用。
其次，缺少有效的信访监督模式。虽然采用视频接访的新模式，但在落实领导接访日和接访视频上传模式中，缺少有效的监督。
再次，亟需建立信访工作者培养新模式。在网络上曾经出现“信访局长被信访”的案件，这无疑是信访工作的污点。这证明信访工作者的素质对于信访案件的解决，甚至信访工作的形象和公信力至关重要，现阶段缺少有效的培养模式，存在权力不作为和滥用的真空。另外，比如信访文书的写作技能、交流沟通技能、统计分析技能、心理疏导技能都至关重要，亟待建立完善的培养训练模式。
我国设有国家信访局，是国务院办公厅管理的国家局，为副部级单位，高配为正部级，显示出对信访工作的重视。基层各级信访机构可以参照这种模式，重视人员配备，解决机构自身建设问题。
三、结论
信访是一种社会现象，是人类社会发展到特定阶段的产物。不仅现代有，古代也有。不仅中国有，外国也有。现在有些人认为信访是封建产物，应该随着社会发展取消信访制度。笔者认为这种看法是欠妥的，也是不符合我国实际的。信访的出现和存在都依存于我国现阶段的国情，符合客观实际，在一定范围内发挥着积极作用，只要我们不断研究完善信访制度，一定能为政府机关依法行政起到积极作用，也能作为社会的“安全阀”成为人民群众与政府的良好沟通媒介。
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