摘 要： 目前中国财政支农力度逐渐加大，财政支农支出呈现出总量增加、支出形式多样化和支援目标多元化的发展态势。本文分析了中国财政支持“三农”政策的形式、作用机制和影响效应，建立了包含不同财政支农政策影响因素的农业产出模型和农民收入模型，并利用广义矩（GMM）方法进行估计，研究结果表明财政支农政策对农业产出和农民收入有显著的促进作用。
关键词： 财政支农支出；农业四项补贴；农业税；农业产出；农民收入
中图分类号： F8124 文献标识码： A
文章编号： 1000176X（2015）09008508
2004—2015年，国家连续十二年发布中央一号文件，聚焦“三农”问题，强调“三农”问题的战略地位。政府加大对农业的支持力度，财政支持“三农”（以下简称“财政支农”）政策已成为促进“三农”发展的重要财力保障和物质基础，从根本上保证农业的持续稳定发展。2013年，中央财政用于“三农”的支出合计13 799亿元，比2012年增长1140%，主要用于支持农业生产、对农民的粮食直补等四项补贴和促进农村教育卫生等社会事业发展方面[1]。
一、文献梳理与述评
国外很多学者研究了财政支农支出的最优规模问题以及财政支农政策对农业经济增长和农民收入的影响效应。Matsuyama[2]研究发现财政支农支出存在一个最优规模，并且相对于其他领域而言，财政支出投入农业领域更具竞争优势。Fan和Pardey[3]研究发现政府支农支出不仅有利于农业经济增长，而且还促进了非农产业的发展和农民收入的改善。Chen等[4]采用面板数据对中国29个省份农业生产率增长状况进行研究，结果表明农业税、R&D投入和基础设施投资都会影响农业经济增长。Akbar和Jamil[5]运用1972—2010年巴基斯坦的数据建立模型分析财政、货币和能源政策对农业产出的影响。还有学者关注财政支农政策的负面效应问题，尤其是农业补贴政策对贸易和福利的影响，认为农业补贴对实际农产品贸易造成扭曲，倾向于取消农业补贴，实现农产品的自由贸易[6-7]。Frandsen等[8]研究发现欧盟的农业支持政策影响了农场主的生产行为，扭曲了国际贸易，对发展中国家的农产品出口造成了不利影响，并且可能会使土地价格上升。
国内学者就财政支农支出总量及结构对农业产出的影响和财政支农资金的使用效率等方面进行了研究，进行结构分析时一般按照现行统计口径进行分类 [9-10]。高玉强[11]研究发现粮食主产区和非主产区的农机购置补贴和财政支农支出的传导机制均是有效的。朱满德和程国强[12]运用PSE方法全面评估中国农业支持政策的实施效果与结构变化特征 ，提出应加快健全农业支持保护制度，加大农业补贴支持力度，优化农业支持政策结构，进一步提高农业支持政策的针对性和有效性 。宋洪远和沈泽江[13]基于中国19个省190个县208个村4 885户农户的问卷调查数据评估了中国强农惠农富农政策的执行情况和效果。程国强和朱满德[14]研究发现中国农业补贴政策应以保障国家粮食安全和增加农民收入为目标，建立以补贴重点产品、重点地区和关键环节为核心，以价格支持措施为基础、直接补贴措施为主体的农业补贴制度。与上述学者不同的是，崔元锋和严立冬[15]研究发现中国财政支农支出在增加农业总产值方面的作用呈逐渐下降趋势。沈坤荣和张璟[16]研究发现中国财政支农支出对农民收入增长起到了一定的促进作用，但在统计上并不十分显著，政府公共支出在降低城乡收入差距上的作用不甚明显。黄季焜等[17]利用 6 省份大样本随机抽样调查获得多户农户数据，分析了粮食直补和农资综合补贴的相关问题，结果表明农业补贴对提高农民收入发挥了一定作用，但对粮食生产和农资投入没有产生影响。
二、财政支农政策必要性的理论阐述
政府调节经济的出发点主要是解决市场资源配置不合理、具有公共品属性物品投入的不足和外部性等问题，农业弱质性的特征及农业领域公共品和外部性问题的普遍存在必然要求政府除了给予农业生产者和农产品市场以良好、宽松的政策环境外，重要的是给予直接的资金支持和补贴，发达国家和发展中国家的发展经历和实践都表明了政府支持和保护农业的必要性。
（一）农业具有风险性和不确定性
农业属于自然风险和市场风险交织的弱质产业。一方面，农业生产对象是生物有机体，自然环境对农产品的生产和供给有较强的影响力，因而农产品的生产和供给具有诸多的不稳定性和不可控性。另一方面，农业生产、农产品的特性使农业承受着较大的市场风险。农业生产周期长，对市场信息的反应迟缓，不像其他产业的生产者能够依据市场需求信息及时调整生产规模。另外，受到需求弹性较小和不易储存等因素的影响，农产品在市场交换中往往处于极为不利的地位，一旦农产品供过于求，市场价格必然急剧下跌，农民利益难免会受到影响，这又会影响其后期的生产积极性，容易造成农业生产的反复波动，形成所谓的“发散型蛛网”。
中国农业由于受到农业自然资源匮乏、基础设施薄弱和人力资源开发滞后等因素的限制，其弱质性相对于其他国家来说更为明显。与发达国家相比，中国农业还具有经营规模小、经营成本高、科技转化率低和商品化率低等缺点，使其不仅在国际农产品竞争中处于相对劣势，而且在国内市场也较难实现平均利润率[18]。在面临自然风险和市场风险双重考验的背景下，财政必须对农业生产提供必要的政策支持，这是保证农业持续健康发展的前提条件。
（二）农业具有多功能性和公共品属性
农业多功能性是指农业不仅具有生产、供给农产品及获取收入的经济功能，还具有生态、社会和文化等多方面的功能，如维持生态平衡和生物的多样性，保证国家粮食安全。再如农业生产所需的基础设施，不仅是农业生产的基础，还会推动周边地区经济发展和环境改善，产生间接的经济效应和社会效应。而农业多功能性具有公共品属性，农业生产者很难通过市场得到相应补偿，使得提供者的私人收益小于其社会收益，这在一定程度上对农业投资造成影响。对民间投资缺乏吸引，导致农业、农村基础设施建设和社会事业的私人投入不足。因此，需要通过财政支农政策解决农村基础设施投入不足问题，以保证农业持续健康发展。
