【摘要】化解产能过剩是一个系统工程，“综合运用法律、经济以及必要的宏观调控手段，加强政策协调，形成化解产能严重过剩矛盾、引导产业健康发展的合力”是《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）确定的基本原则和基本方法。法律调控手段在各种调控手段中发挥着基础性作用，是构建化解产能过剩长效性机制的基础性内容。
【关键词】产能过剩 法律
一、法律调控的功能
（1）立法过程的严肃性。一部法律、行政法规的出台要经过立法调研、起草、审议等多个环节，经过层层修改、审议，集中了众人的智慧，是对长期实践经验的总结和提炼。立法过程的严肃性一定程度上是对“拍脑袋决定、拍屁股走人”等人治弊端的有力制约。相比于行政手段的高效决策过程和经济手段的应激性反应所带来的决策失误风险，立法过程能够提供更有效的保证。如果说行政、经济手段是在市场经济大潮中“冲锋陷阵”，那么法律手段可以说是在“保驾护航”。
（2）法律适用的普遍性。法律的适用不针对具体事或具体人，在相同的条件下可以反复适用。法律规范在权力所及的范围内具有普遍的约束力，对社会全体成员有效，人人必须遵守。行政手段和经济手段适用范围相对较小或可选择，为了达到一定效果，利用行政手段选择性的针对个体执行政策的案例并不罕见。因为法律手段的普遍性带来的公平受到对待的感觉，使法律调控的更易为人接受，更易得到遵守。
（3）法律手段的系统性。行政手段和经济手段因为快速反应、针对性强，受时间、空间影响更大，当时使用的措施和当前适用的措施往往效果相互抵销甚至相互矛盾。法律对较长时期内有效的治理举措进行汇总、整理、筛选、总结和提炼，具有很强的系统性，不一定“药到病除”，但在“标本兼治”和“药效持久”上更具有优势。
（4）评价标准的明确性。法律规则具有特定的结构，明确了假定条件、行为模式和法律后果等内容，法律规定了哪些行为可以做，禁止哪些行为，授权了哪些行为，在评价标准上是明确的。符合什么样的环保标准、能耗标准的企业才能准入，什么样的条件的应当退出，什么样的情形是行政垄断等等是确定的，政府、企业、个体在判断自身行为是否合法上是明确的。
二、法律调控面临的主要问题
真正发挥法律在化解产能过剩中的调控作用，有两个基本要件：一是有法可依；二是违法必究。当前，法律调控面临的最主要问题也主要体现在这两个方面。
一是产业准入的相关规范化文件不完善。当前，除部分产业外，还有很多产业缺乏稳定、确定、明确的产品质量标准、规模准入标准、设备标准、生产安全、职业危害、环保标准和能耗标准等准入指标。即便有的行业设定了一定的标准，但是由于立法层级低权威性差，缺乏深入调研和动态调整导致指标不合理，调控效果也就大打了折扣。加强政策标准的规范作用，提高产业准入门槛，建立健全准入法律规范制度，才能从源头上遏制企业进入产能过剩领域。
二是化解产能过剩法律规范缺位。产能过剩问题不是一个阶段性的市场问题，从20世纪90年底中期，我国部分产业就出现了产能过剩问题。从世界范围看，产能过剩也是一个周期性的经济难题。但是什么是产能过剩，判断的标准是什么，责任主体是谁，基本方略和基本治理原则有哪些，却只有一些经济理论界的研究，没有一部法律规范给予规定和明确。
三是反对地方保护主义的法律体系没有建立。因为多重因素影响，各地方、各部门在地方贸易保护和部门利益保护方面有着很强的内在动力，地方保护主义和政企不分成为产生产能严重过剩的一个重要原因。各地区、各部门制定的地方保护、行政垄断色彩的地方法规、政府规章缺乏统一和审查，地方保护主义行为不能得到有效的规制，补贴、税收优惠等也缺乏有效的监督和制约。对于构建统一、公平有序的市场经济起到了很大的阻碍作用。
四是上市公司兼并重组相关法律制度还需要完善。从规范的效力层次上看，调整企业并购的法律规范以部门规章为主，法律很少，立法层级较低。从法律规则上看，很多程序性规范比较粗糙，实践中操作性不强。一些实体性规则较为滞后，很难满足现实需要，如《证券法》对并购范围的规定限制了企业资产收购行为；《公司法》对注册资本的规定没有为兼并收购预留出足够的空间；股权置换、买壳上市等企业并购方式已为实践突破，而公司法、证券法等都未有相应规定等。
三、完善化解产能过剩法律调控体系
这里主要谈两个问题：一是积极构建产能过剩调控法。二是积极推动产业标准法制化。
产能过剩调控是一个重大的经济问题，具有长期性、复杂性，具有立法规范的客观需求。产能过剩的含义、判断的标准、责任主体、基本方略、基本治理原则、责任追究等方面的内容都亟待通过法律规范予以明确和界定。以判断产能过剩的标准为例，因为判断标准长期存在着模糊性，是不是产能过剩不能完全统一认识。根据惯例，判断产能过剩常常以产能利用率为标准，但是计算产能利用率的方法也是不尽相同的，产能利用率达到多少才算产能过剩标准不尽一致。《指导意见》指出：“2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。”这个国际通常水平是多少，作为一项标准应该明确。标准模糊了，调控的对象就难以明确，政策就不能得到落实。有的在计算产能利用率时，将分母（产能）加上可能存在的瞒报数，而分子（产量）却不加，从而人为压低了产能利润率。另外，有的以年末产能作分母，有的是以年平均产能作分母，这样计算结果也会不同。综合考虑企业盈利率、盈利面、亏损面、工业部门产出效率、国际同期平均水平等因素，通过法律规范明确产能过剩的标准才能提供明确的指引，避免将正常的市场波动行业列为调控对象，使应然的调控对象成为“漏网之鱼”。除产能过剩标准没有法定化外，责任追究制度也付之阙如，尽管调控政策屡出，但调控效果并不理想，很大程度上是由于有规则但没责任制约，以致于政策有了但落实不了。将这些内容法定化，将有力提高调控力度和调控水平。
工业企业的准入和退出从总体上还依靠行政审批的管理方式。行政审批依据，主要是行业产业政策等一些原则性规定和地区经济战略的综合体。审批依据必须明确化、精准化，必须依靠落实和强化规范产业政策标准等措施加强引导和监督，才能从源头上遏制企业进入产能过剩领域。但是，当前产品质量标准、规模准入标准、环保标准、能耗标准、设备标准等一系列标准体系的建立还存着立法层级低、分散、体系化程度低、行业间发展不平衡等一系列问题。以钢铁行业为例，2005年出台的《钢铁产业发展政策》和此后不断修订的“产业指导目录”已经包含市场准入标准方面的内容，但没有对现有企业和设备是否符合准入标准建立一套认定和标识制度。2010年6月份，工信部发布了《钢铁行业规范条件》，并于2012年9月份进行了修订。《钢铁行业规范条件》主要从产品质量、环境保护、能源消耗和资源综合利用、工艺与装备、生产规模、安全卫生和社会责任等六个方面提出了规范要求。但是，很多行业还没有建立标准体系或者标准体系不够完善，行业间标准体系法制化建设发展不平衡的问题比较突出。由于环境标准要求不高、缺失，或者实际执行宽松，不少企业甚至是一些小规模企业也可以很容易将环境成本外部化，部分行业相关的进入壁垒比较低，企业很容易进入。同样，因为标准不清，企业是否应该退出，为什么退出就会有分歧、有争议。依法依标准防过剩产能进入，倒逼过剩产能企业退出是市场经济法治化建设的题中之义。
因此，一是各行业准入标准要推进法制化。改变以规模为主的单一僵化的准入政策，采用要能源和原材料消费、污染物排放、设备转化效率以及规模等作为主要准入考核指标，引导新产能合理布局。二是要通过标准法制化建设，将能源资源消耗、污染物排放、质量安全、生产安全、职业危害等方面的强制性标准法律体系化，推动标准在各行业全国统一、争取一步到位，依法引导和推动落后生产能力退出。三是要加强对上述标准的动态调整，标准要根据产业升级、经济结构调整、节能减排目标相适应，以前较低的标准要根据新的要求不断修改提高，脱离实际设置较高的标准应该依法定程序作出调整修改。四是要进一步加强市场规制，强化标准管理，已有的标准要严格执行。落实工业转型升级规划和行业发展规划，修订完善钢铁、水泥产业政策和铝、水泥、平板玻璃、船舶行业准入条件。加强产品质量管理，推行产能严重过剩行业产品质量分类监管。
