摘 要：为了规范区县工程变更及工程建设其他费用的管理，重庆市武隆区财政局会同区国资经营中心对重庆市武隆区主要建设单位及相关主管部门进行了调研，本文介绍了此次调研的具体情况，详述了调研中发现的问题，提出了针对性的改进建议。
关键词：工程变更；工程建设；其他费用；项目监管
一、调研的程序
一是通知被调研单位提前准备相关资料；二是以会议形式听取项目单位工程、财务等相关部门领导和工作人员的情况汇报及建议意见；三是查阅相关工程项目施工资料及工程建设其他费用相关资料，询问相关工程情况及查阅相关资料；四是汇总相关资料；五是了解其他区县工程变更管理的相关情况。
二、调研中发现的主要问题
（1）工程变更投资无控制、无审批，项目单位只管变更，不考虑投资，概算、预算形同虚设。本次调研由项目建设单位提供的2013年至2015年完工结算金额在100万元以上的43个项目，其中36个项目超初始合同金额，占83.72%，平均超合同金额比率32.77%。
（2）测绘、勘察、设计、招标代理等中介机构工作不到位，工作成果与实际情况不符，导致工程变更随意和频繁。如某公路项目，招标后施工单位刚进场，施工图基本全部变完，工程投资大量增加；有的代理机构制作的招标文件中无结算条款，有的甚至无合同条款，同一项目内招标文件约定投标和变更采用不同定额计价；在对乡镇的调研中，有的中介机构制作的招标文件只有项目限价，没有清单，更有的仅有招标公告，招标活动根本无法开展。
（3）决策程序不规范，变更随意性大。拍脑袋工程多，审批程序不完善，变更成为常态，出现大量超预算项目。调研中发现大部分单位有工程变更的决策审批制度，但在实际执行过程中，大多数单位相关决策审批资料都不齐，或虽然执行了一定的审批程序，但没有完整的记录，审批多为程序性的，对变更论证的必要性没有充分的证明资料，项目单位对工程变更决策仅考虑工程实体，对变更增加资金的来源基本没有决策依据。
（4）工程变更被施工单位牵着鼻子走。一些设计变更由施工单位主导，特别是需要提前工期的项目，施工单位提出变更要求，项目业主由于急于完成任务，不进行详细论证，不审查变更动因，施工单位要求怎么变就怎么变，变更评审过程中，项目业主意见往往是倒向施工单位。
（5）变更先斩后奏的情况普遍存在。如某项目，很多变更工程实施结束后还未报批变更方案，甚至是一些变更结束后正式变更图纸都还没有出。比如某公路改造项目，施工全部完工近一年，还未完善预算评审资料。
（6）乡镇项目建设管理较乱。乡镇政府由于缺乏专业技术人员、项目资金不足、职能部门的监督不到位等原因，導致绝大多数建设项目前期勘察、设计等工作不到位，工程预结算没做，工程承包单位多为个人，工程施工过程资料不齐，导致项目建设程序不规范，项目建设管理混乱。
（7）对测绘、勘察、设计、招标代理等前期工作单位缺乏制约措施，前期工作监管难以到位。项目业主对前期工作单位无考核管理，无责任追究制度，前期工作成果质量差，因前期工作的不到位，致使施工中变更大量发生。特别是一些具有项目资金审批的权力部门，如交通、水利等，依靠审批权力制约项目业主，收费高，工作成果差，项目业主权利难以履行。
三、部分区县工程变更管理情况
（1）A县。县政府文件明确规定：对原设计存在重大质量安全隐患或建成后严重影响使用功能的，可提出设计变更要求，对涉及质量和安全隐患的重大设计变更，需送原设计审批部门审批。
增加投资按以下程序进行决策：①增加投资在100万元以下（不含100万元）的项目，由县政府召集项目主管部门、行业主管部门、县财政局、县发改委、县公管办等相关部门专题研究；②增加投资在100―500万元以下（不含500万元）的项目，由县政府召集项目主管部门、行业主管部门、县财政局、县发改委、县公管办等相关部门专题研究后报县政府主要领导审定；③增加投资在500万元以上的项目，报县长办公会或县政府常务会研究；④增加投资在2000万元以上的，报县委常委会审定；⑤因抢险救灾等紧急情况必须进行设计变更且必须立即实施的，在监理单位同意后，由县分管领导和相关部门在现场研究决策，然后完善设计变更相关手续。
（2）B县。县政府文件明确规定：
第一，规范设计变更。因技术、地质等原因确需变更设计的，项目业主必须严格执行项目设计变更管理的有关规定，变更的设计方案应报行业行政主管部门审批，重点工程建设项目应报县政府审批。招标文件和工程施工合同中应载明本条内容。
第二，严格工程量增加的管理，因工程建设实际确需增加工程量的，增量工程必须经施工单位申报、监理签字、造价咨询机构审核、业主认可后，报经行业行政主管部门、项目审批部门及财政部门会审，行业行政主管部门会同项目审批部门批复，重点工程建设项目应报县政府审批。招标文件和工程施工合同中必须载明本条内容。
第三，严格工程投资增加的审批程序。设计变更、施工过程中工程量增加等而引起的工程投资增加，应当严格执行以下审批程序：工程投资增加在合同价以外、批准的投资概算以内，由项目业主送项目行业主管部门初审后，报项目审批部门审批；工程投资增加在超批准的投资概算20%以内，由项目业主报项目审批部门，项目审批部门会商项目行业主管部门、财政部门后再行批复；工程投资增加超批准的投资概算20%（含20%）以上的，由项目业主报项目审批部门，由项目审批部门、项目行业主管部门、财政部门会审后，再由项目审批部门报县政府审批（县级重点工程建设项目由县政府常务会议审定；非县级重点工程建设项目由县政府分管领导审定）。
（3）C区。区政府文件明确规定：
首先，项目业主应做好项目前期工作，在项目实施过程中严格控制工程变更。在施工过程中因技术、水文、地质等原因确需变更的，由项目业主牵头编制变更方案（包含变更原因、参建各方签证、多方案比选及建议、变更估算金额），按以下程序批准后方可实施：①单项变更金额在10万元（不含）以下的，变更方案由项目业主审定后实施；②单项变更金额10―50万元（不含）的，变更方案由项目业主报项目分管区领导审定后实施；③单项变更金额50万€？00万元（不含）的，变更方案由项目业主报区长办公会审定后实施；④单项变更金额在100万元及以上的，变更方案由项目分管区领导现场审核把关后，报区政府常务会审议通过后实施。
不立即实施会造成质量、安全事故或较大经济损失的，经项目业主和监理等单位同意，并立即报告项目分管区领导同意后方可施工（并同时完善相关手续等资料）。项目业主应同时通报行业主管部门、区发改委、区审计局等管理单位。
其次，项目变更费用按以下程序核准：①累计变更金额在10万元（不含）以下的，由项目业主审核；②累计变更金额在10万―100万元（不含）的，由项目业主审核后报区政府投资项目评审中心复核，报项目分管区领导审定；③累计变更金额在100万元及以上的，由项目业主审核后报区政府投资项目评审中心复核，报项目分管区领导审定，并在区长办公会上通报。
实际发生变更费用超过变更方案审批权限的，项目业主应按前条规定重新审批。
（4）某某区。区财政评审结果只用作资金预算，不作招标限价，不发预算清单，招标限价由项目业主在资金预算内自主负责，区政府文件明确规定：①工程变更超工程预算金额5%以内的，项目业主组织发改委、财政、主管部门及有关专家审查同意后，报行业主管部门审批；②工程变更超工程预算金额5%―10%以内的，项目业主组织发改委、财政、主管部门及有关专家审查同意后，报区政府审批；③工程变更超工程预算金额10%及以上的，暂停实施，按项目基本建设管理程序重新报批。
四、针对工程变更及工程其他费用的建议
（1）加强项目变更的审批管理。项目累计变更比例超发改委审批的工程预算金额10%以下的，且增加变更后未突破原资金预算的，由项目业主组织项目主管部门、建设主管部门、发改委、财政、设计等相关单位进行论证，将变更原因、变更方案论证报告、变更预算、筹资方案报行政主管部门审批确定。累计变更比例超发改委审批的工程预算金额10%以上的暂停实施，按项目基本建设管理程序重新报批。对特别紧急项目，应报区政府申请同意后先实施，后按程序完善相关审批。
（2）加强工程变更的责任管理。工程变更的控制和管理措施，应在招投标文件或合同中明确。变更审批报告中项目业主应明确变更原因，变更由于主管部门、项目业主责任不到位造成的，变更增加费用由主管部门、项目业主自行负责，如是人为原因，应追究相关责任人的责任；变更因测绘、勘察、设计等单位责任造成的，应追究相关单位的损失赔偿责任。
（3）建立項目前期费用限价标准。鉴于目前工程建设其他费用管理混乱的情况，为提高前期工作的质量和效率，建议项目前期费用限价参照发改部门最近的收费文件标准的70%执行，项目建设其他费用限价不再评审，由项目业主单位在限价内和中介洽谈具体价格和质量标准，并在合同中予以明确。限价在执行过程中出现大的波动时，由财政部门组织发改委等相关部门根据招投标情况并结合实际，每年调整一次。
（4）加强项目前期工作单位的管理及考核。一是建议通过政府采购方式建立相关项目前期工作单位的备选库，减少挂靠现象，合理保证前期工作单位的业务水平；二是项目业主单位根据自身项目特点在备选库中抽取符合条件的单位进行竞争谈判，节约工程前期工作时间，合理保证工作成果质量；三是建立项目前期工作单位的考核制度，由项目业主对前期工作单位进行考核管理，对前期工作单位成果达不到考核要求的，扣减服务费，并对造成的损失承担赔偿责任；四是区审计部门加强对项目业主前期工作的管理，对工程审计中发现项目业主不履职造成损失的，应追究相关责任人的责任。
（5）加强项目决算审计和批复管理。根据调研了解的情况，调研的所有单位基本没有办理财务竣工决算审计，没有进行项目决算批复。为完善基本建设程序，加强固定资产管理，建议执行项目决算审计制度，及时办理决算批复，加强项目实施的监管和考核。
（责任编辑：兰卡）
