一、行政执法的涵义
研究行政执法监督制度，首先需要从行政执法入手，弄清何为"行政执法"。行政执法通俗的含义是行政机关对某些不法行为的处理或制裁。有学者将其定义为"行政机关根据法律、法规、规章的规定管理公共事务，实现公共目的的重要活动，它是法律、法规、规章得以正确实施的保障，是行政管理过程中不可缺少的环节。
但对所谓的"管理公共事务"的具体内涵不同学者存在不同意见。从广义上讲 "行政执法是行政机关代表国家执行法律、法规的行政行为，它包括行政机关执行法律、履行公务的全部活动"。从狭义上讲："行政执法，是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。"`前一种观点将行政执法定义为行政机关依法执行法律的行为，所依之"法"包括各种法律、法规和规章，该定义实际上将行政执法行为涵盖了行政机关实施的一切行为，只要是合法的，就属于行政执法范畴。但是行政机关依法实施的行为不仅包括依职权实施的行政行为，还包括各种守法行为，如政务公开，这是一种义务，将其视为行政执法明显是不合理的。而且行政机关的行为，根据对象，可区分为内部行政行为和外部行政行为，行政机关内部的日常行为，如工资发放、人事管理等，也是行政机关依法实施，但这种行为也不应归类于行政执法范畴。第二种观点实际上是将行政执法理解为行政机关实施的具体行政行为，这种观点强调了行政执法与行政相对人的直接利害关系，将行政执法分为损益性行政执法和授益性行政执法。有的学者根据这观点将行政执法完全等同于具体行政行为，一切关于行政执法的问题就可以归结为具体行政行为的问题。这定义抹杀了行政执法与具体行政行为之间的区别。事实上，行政执法行为是在行政机关实施具体行政行为的过程中实施的，但不专指该具体行政行为，而是保障该具体行政行为得以实现而釆取的具体措施，如在行政处罚过程中，为了确保处罚结果实现而实施的冻结、扣押等行为，才是行政执法行为，它是具体行政行为的一个辅助性行为，其存在目的也是为了确保具体行政行为的实现，因此行政执法是一个过程性概念，依赖具体行政行为存在，但与具体行政行为的实施结果没有必然联系，即具体行政行为是否实现预期目的不影响行政执法的法律状态。
因此行政执法指行政机关及其公职人员以及法律、法规授权或受国家委托的机关，依照法定职权和程序，为保证预期目的实现而实施的影响相对人权利义务的行为。既然行政执法定义为：在实现国家公共行政管理职能的过程中，法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。那么，行政执法监督则是指监督主体在法定权限内，依据法定程序对行政主体的执法行为进行监察、规范、矫正的活动，包括对法律法规执行状况的监督、对行政主体执法行为的监督、以及对行政权力不当使用的监督等等。
二、行政执法监督内涵及其特点
对行政执法的定义与范围做了清楚的界定之后，我们就可以围绕这定义展开对行政执法监督的讨论。行政执法监督故名思义，就是对行政执法的监督，也就是指监督主体在法定权限内，依据法定程序对行政主体的执法行为进行监察、规范、矫正的活动，包括对法律法规执行状况的监督、对行政主体执法行为的监督、以及对行政权力不当使用的监督等等。
改革开放以来，我国行政执法监督制度为市场经济建设和社会和谐发展的确作出了一定的贡献。但是，毋庸讳言，各项监督主体的监督功能远未发挥最大效能，在实际监督中还存在着大量的不足和函待解决的问题。具体表现在以下几个方面：
1、权力机关监督力度不够，职能发挥不足。由于政治制度设计及权力运行机制的原因，我国人民代表大会在监督行政执法权的方式上，主要是采取审议报告、听取汇报、进行检查以及撤销违法的规章、决定、命令等。极少采用罢免、撤职等威慑性较强的措施，行政执法监督的效果大打折扣。另外，由于缺少完备的立法及高素质法律人才，人民代表大会对多数具体行政行为缺乏有效监督，存在一定的监督空白。
2、司法监督审查范围受限，效果不佳。首先，针对审判监督模式。根据我国行政诉讼法第五条的规定，人民法院主要对具体行政行为的合法性进行审查，而对于行政行为的合理性问题，以及抽象行政行为、行政机关内部行政行为等一般不进行审查。另外，我国部分法律也规定了行政机关对部分事项的审查具有终局性。以上法律规定一方面限制了人民法院的审理范围，另一方面也限制了人民法院根据具体情况判定行为的效果是否符合法律精神要求。其次，针对检察监督模式。我国的检察监督主要是事后监督，即通过对严重违法乱纪，具备犯罪可能性的国家公职人员进行侦查和公诉，这种监督模式较为单一，效果受到了限制
3、行政执法部门内部监督流于形式，缺乏自制力。行政内部监督体制不全、独立性不足。目前的法律法规对行政内部监督特只是做了原则性的笼统规定，对监督的主体、内容、程序等缺乏具体规定，造成了监督权的使用空白，导致监督难以发挥其应用的作用。另外，根据我国的机构设置的规定，审计及监察等部门隶属于政府，各级监督部门并没有独立的人事、财务权力，这就导致行政机关各部门在利益分配中，往往借助统一的目标行使地方保护主义，共同维护部门利益，损害相对人的利益，从而弱化自身的监督职能。再者，不论是层级监督还是专门监督，都是由一个系统内部的人员进行，缺乏独立性，在现有的体制下，容易产生官官相护的现象。
4、社会公众监督制度架构缺乏，保障不力。社会公众监督是有关组织和个人对行政执法行为的实施所进行的监督，基础是在于政务信息的公开。目前我国社会公众对行政执法行为的监督缺乏完善并行之有效的制度保障，。尽管我国于2007 年颁布《信息公开条例》，但从实际执行效果来看，仍然存在着信息公开不充分，不注重实效，救济途径不畅等问题，严重制约了社会组织、新闻媒体和公民个人对行政执法行为的监督。
5、执法监督主体地位不高，缺乏应有威力。执法监督主体通常与行政主体是平级单位，而且我国一向是一个行政主导的政治体制。行政机关在政治生活中扮演最为突出、重要的角色。行政权力渗透到公民生活的方方面面。部分行政执法监督主体，往往与相对的行政主体有着千丝万缕的联系。所以行政执法监督往往会引发这样或者那样的问题。
三、一些地方在行政执法监督方面的主要做法和取得的成效
全面规范行政执法，加大对具体行政行为的监督力度。是各地各即政府的一项重要工作，一些地方在执行和推进这项工作方面获得了很多有益的探索。例如广州市，很多的行政执法监督的相关工作交由其政府的法制部门落实。广州市人民政府法制办公室作为地方的法制部门对行政执法监督工作，做了很多有益的探索。其有益的探索主要涵盖几个方面：
一是积极推进行政执法自由裁量权的规范工作，促进合法、合理行政。广州市法制办先对该市的市城管局、环保局等部门的规范行政执法自由裁量权试点，并进行全程指导和跟踪。试点结束后，全面推进行政处罚自由裁量权的量化、细化工作，逐个指导部门制定具体的规范性文件。
二是贯彻做好中央的关于推进行政审批制度改革的后续工作。积极建立广州市行政审批备案事项动态管理数据库系统，实现对行政审批、备案事项的动态管理。
三是积极稳妥地开展重新梳理行政执法主体、执法行为、执法依据的工作。要求市政府各部门、各直属机构重新梳理各部门、各机构的行政执法职权及其依据。并通过召开动员大会、组织专题培训等方式对全市各部门的梳理工作进行推动和指导。
五是开展规章实施情况检查和立法后评估工作。通过开展规章检查和立法后评估工作，客观全面地了解规章的实施情况，及时发现制度设计中存在的问题。
通过对上述一些地方法制部门在开展行政执法监督方面的分析，我们不难看出，在一些先行先试的地区，围绕中央所倡导的行政体制改革的中心工作，各地政府在行政执法监督方面有着很多有益的尝试，这些都是很宝贵的经验，可以为我们更有效地开展行政执法监督工作，创新行政执法监督工作方式提供有价值的范本。
四、创新行政执法监督机制的探索与建议
以上对我国行政执法监督制度的现状分析，不难看出，行政执法监督仍是我国法制建设中的一个极其薄弱的环节，各种监督模式尚未充分发挥对行政执法的保障和监督作用，监督机制中存在着各种各样的缺陷，机制运转不灵，监督不到位，监督权虚置等现象时有发生。因此，在对行政权监督的理论研究中，我们必须达成一种共识，那就是在结合本国国情的前提下，相互吸收，去粗取精，摈弃简单、片面的否定态度，找出本国行政执法监督机制运转失灵的关键症结所在，开辟完善监督机制的新路径，彻底根除体政所进行的监督。为此，可对行政执法监督机制进行部分创新性的探索与研究，对其几个方面进行改造。
1、加强行政执法监督立法，研究制定统一的行政执法监督办法。当今的行政执法监督办法都过于陈旧，是多年前制定的。已经与现今的行政执法监督的现实情况与工作完全脱节，研究制定新的、统一的行政执法监督办法迫在眉睫。特别是在全国范围内，制定法律位阶较高的行政执法监督统一法律或行政法规显得尤为重要。
2、探索建立重大行政执法决策合议制。可以在部分地方探索重大行政执法决策合议制度。对于一些重大的行政执法决策，由行政执法部门提出建议，由行政执法部门、行政执法监督部门、行政执法所涉的行管部门、第三方机构，对重大行政执法进行合议。合议的内容记录在合议笔录归档，由行政执法部门进行执行。这样就可以使得行政执法更有公信力，执行起来更有制度保障。
3、探索行政执法监督体制改革，建立统一的行政执法监督主体。如：探索在一些先行先试的城市，建立以地方市法制部门为首，在行政执法监督业务方面与各市直行政机关法规处建立起垂直领导体制的独立行政执法监督体制和制度。
4、不断改进行政执法监督方式，完善行政执法监督程序，强化事前指导，全面推行执法资格认证及年检制度；重视事中规范，实现执法行为全面标准化，加快行政执法电子政务建设等；完善事后追责，建立行政执法综合考核的长效机制等。
5、探索借鉴法制发达地区的经验，例如香港的申诉专员制度，建立符合内地社会具体情况的行政申诉制度。在香港，严格执法是政府的生命，如果立法得不到有效实施，就等于无法。香港法制获得相当成功，其最重要的一个特点是严格执法，使行政法得到全社会普遍的遵守，不仅公民的活动必须符合法律，而且政府自身的活动必须处于法律的控制之下，这正显示出香港社会的行政法治特征。香港行政执法体现了几个原则：行政执法合法性原则。行政执法合理性原则。香港行政执法机关享有一定幅度自由裁量权力，这要求执法机关依照法律精神和立法目的去执法，防止显失公正处罚等现象的发生。
香港的行政申诉是指，对行政部门包括不作为、决议或决定在内的行政活动如被认为不当，市民为保障个人或集体利益可通过法定途径去求得纠正或救济。行政申诉是公民对政府行使的一种诉愿权，香港对这种公民权利的运用缺乏统一管辖的法律而分列在有关法例条文内。1988年香港政府通过《行政事务申诉专员条例》，设置了独立的职位和部门为申诉开辟新的途径，但原有的各项规定仍继续施行。向行政申诉专员投诉是香港市民表示不满最常使用的一种方式，不过投诉内容不限于行政事务，许多个人或集体的其他问题亦常通过这种方式向有关方面去求得解决。香港的市政局和区议会等咨询机构均设有接见市民制度。香港的行政投诉途径多，案量亦大。这一方式结合香港的议会制度，对行政执法起着很好的监督作用。
综上所述，我们应该结合我国行政执法监督的实际，在制度设计上提出更多具有创新性的建议，并能够借鉴国外先进的经验，设计出一套符合我国国情并具有实际操作性的执法监督制度，为做好我国的行政执法监督工作，为迎接即将展开的行政执法监督的相关立法工作，奠定更为坚实的基础。
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作者简介：李俊良（1978-），男，广东广州人，宪法学与行政法学硕士，广东省民族宗教研究院干部，研究方向：宪法与行政法、民族法学、民族宗教理论政策、港澳基本法问题等。
