摘要分析了当下我国市场经济体制下的食品安全现状，认为其已成为危及人体健康的重要因素，主要表现在：一方面，针对性的食品安全监管法律法规尚不健全，法制监管体系内部机构设置不完善；另一方面，法制监管执法队伍素质不高，执法人员自律意识不强，人情执法、利益执法现象难以根除，使得食品安全状况难以保障。对此，建议加大食品安全法律制度建设，形成立体化全程式监管机制；优化监管机构职位设置，实行分工明确、责任到人制度；全面加强执法队伍的作风建设与执政能力建设，进而构建高效的食品安全法制监管模式。
关键词食品安全现状；监管模式；法制
中圖分类号TS201.6文献标识码A文章编号0517-6611（2017）09-0248-03
The Present Situation of Food Safety and the Construction of Legal Supervision Mode in China
WANG Suye， WANG Jianpei
（College Marx doctrine， Anhui Medical University， Hefei， Anhui 230031）
AbstractThe present situation of food safety in the market economy system of our country was analyzed， which was thought to become an important factor endangering human health. It is mainly manifested in two aspects： on the one hand， targeted food safety regulatory laws and regulations is not perfect， the internal mechanism of legal supervision system is not perfect；on the other hand， the legal supervision of law enforcement personnel quality is not high， the law enforcement personnel selfdiscipline consciousness is not strong， human law enforcement and law enforcement interests phenomenon is difficult to eradicate， which result in difficult to protect food safety situation. In this regard， it is recommended to increase the legal system of food safety， build a threedimensional full program supervision mechanism；optimize the position of regulatory agencies， implement the system of clear division of labour with individual responsibility；strengthen the construction of style and ruling ability of law enforcement team， then construct efficient food safety legal supervision mode.
Key wordsFood safety status quo；Regulatory mode；The rule of law
食品安全被联合国列入危及人類安全的7类问题之一，得到了世界各国的广泛关注，食品安全法制监管成为保障食品生产、流通、销售等各环节安全无虞的核心。随着市场经济的快速发展，在功利主义的驱使下，食品生产、流通市场秩序呈现出管理混乱之端倪，食品安全现状不容乐观。尽管我国已经具备《食品安全法》《食品安全法实施条例》等系列法制条款，但相比于国际法典仍有不足。因此，在此背景下构建食品安全法制监管模式，通过加强制度建设，优化机构组织设计，提高执法队伍道德和专业水准等措施，将食品安全重归健康有序之轨道显得尤为重要。
1食品安全法制监管模式的重要作用
1.1重塑健康良性的市场交易秩序
市场经济体制下食品生产、流通、销售等环节的正常运行诚然离不开以供需平衡为核心的市场自我调节机制，但对市场调节的过度依赖也势必会导致恶性竞争等行为，其最终利益受害者则是消费者。因此，国家以法制监管手段参与到食品市场的宏观调控当中，塑造良性健康的市场交易秩序极为重要。
法制监管模式是国家从法制建设的高度，以强制性措施对食品市场存在的违规添加、假冒伪劣、食品污染等问题加以规制。一方面，政府参与的法制监管对食品生产者、经营者所从事的安全违规行为无异于一把利剑，能够有效弥补市场调节留下的监管空白。另一方面，法制监管能够结合社会民众消费水平对市场价格进行调控，这对防止食品生产、流通成本无序扩张有显著作用。许多食品安全问题的根源在于商家为压缩成本而采用违规添加剂。以我国传统地方美食四川泡菜为例，部分商家为压缩生产成本而以工业用盐代替食用盐，导致四川泡菜致癌物超标。因此，合理的市场价格有助于塑造健康的市场交易秩序[1]。
1.2维护社会民众的健康合法权益
食品经生产、流通、销售等环节最终到达消费者手中，法制监管模式是维护社会消费者健康合法权益的重要保障。
1.2.1
法制监管模式有效规制食品经营商的违规添加行为。我国《食品安全法》、刑法修正案等对食品添加剂的种类、数量等标准做了明确规定，成为保障消费者健康权益的基础屏障，而一些不法商人为压缩经营成本，提高食品的销量而对食品添加剂标准视若无睹，导致食品中的有害物质超标。将非法经营商的违规行为纳入法制监管范畴，严格法律惩戒能够有效防止食品安全违规行为的无序泛滥。
1.2.2
法制监管模式为消费者提供维权的依据和标准。在食品交易市场中，消费者合法权益时常会受到利欲熏心的商人侵犯，单纯依靠社会道德底线和公众舆论力量维权普遍缺乏明确的标准，而法律制度则以强制性力量弥补了道德准绳的不足，在消费者权益受到侵害时为其提供权威性、可操作性较高的依据。这对处于双方博弈关系中弱势地位的消费者而言无疑是最好的保护屏障。
1.3导向积极的食品消费价值观念
食品安全问题对消费者的影响不仅在于身体健康层面，还在于对消费观的错误引导上。近年来国内相继曝光的食品安全问题将消费者不断置于恐慌当中，由此导致的错误消费观主要有两种：其一，部分对国内食品安全失去信任的消费者放眼于国外市场。其二，越来越多的消费者将高价食品等同于健康食品，缺乏理性选择商品的意识。很显然，上述两者消费观都具有很强的盲目性，不仅会造成消费者金钱浪费，也会给国内的食品生产、交易市场带来巨大冲击。加强对食品安全的法制监管，依托健全的法律制度和严格的监管执法能够重塑消费者对国内食品安全的信心，导向积极的食品消费价值观念。法制监管模式彰显了我国严格整治食品安全市场的决心，这必然会让消费者清醒地意识到在法制监管下的国内食品安全同样有保障。而由于恶性竞争导致的高成本也会得到压缩，从而使食品安全回归到正常轨道上来。
2我国食品安全现状
2.1日益严峻的食品安全隐患危及民众健康
我国的食品安全问题已经渗透生产、流通、销售等各个环节当中，给社会民众健康带来极大的威胁。首先，农业种植及养殖业的安全隱患成为根源。一方面，许多农民的食品安全意识较弱，缺乏科学的农业种植技术指导，为提高农产品经济效益，在使用农药、化肥等辅助品时盲目追求药效最大化，过度使用农药和化肥导致农产品残留农药严重超标，在加剧环境污染的同时也给农产品安全埋下了隐患。另一方面，畜牧业和水产养殖户为提高产量，大量采用激素、抗生素严重超标的饲料长期喂食畜牧和水产品，这些产品流入市场后会严重危及消费者的健康。例如，双汇“瘦肉精”事件、鸭蛋“苏丹红”事件等。其次，食品生产、加工过程中的污染严重，许多食品生产小作坊的卫生条件不达标，缺乏完备的消毒设施，且食品加工设备难以满足卫生需求；部分企业为提高食品口感和销量，延长食品保质期而违规添加防腐剂、增香剂，导致食品致癌物增加。此外，食品流通、销售环节污染严重也是影响食品安全的重要原因。
2.2消费者甄别食品安全状况的能力有限
近年来，随着各个领域食品安全问题被相继曝光，消费者对国内食品安全的信任大大降低，在食品包装形式日益多样化、食品销售渠道不断被拓展的市场背景下，广大消费者普遍缺乏有效鉴别食品安全等级的能力。大量不符合安全标准要求的食品原料或辅料在加工后凭借肉眼很难被分辨出来，而多数违规食品添加剂在食用后通常具有一定的潜伏期，不会立即显现出来，这进一步加大了消费者辨别安全食品的难度。例如，许多由“地沟油”加工而成的食品由于添加了多种增香剂，消费者在食用时并无察觉；再如添加“苏丹红”的鸭蛋相比于普通鸭蛋的卖相更好，许多消费者在不知情的情况下更倾向于选择“苏丹红”鸭蛋。消费者对食品安全甄别能力的欠缺使其在与食品经营商之间的博弈中通常处于弱势地位，这也使得非法经营者更加肆无忌惮[2]。
2.3市场竞争导致经营者安全责任意识弱
市场经济体制下，市场交易的开放性、自由性相对较高，而追求经济效益最大化也就成为多数商家的唯一目标。在市场竞争不断严峻的形势下，越来越多的食品经营者将个人利益置于职业道德之上，违规生产不健康产品。一方面，以农业种植、农牧养殖、水产品养殖等为生的底层农民、牧民、渔民普遍缺乏安全责任意识和科学合理的农牧渔业基础知识。许多农民在使用化肥、农药时并未意识到这种行为会对食品安全产生影响，或虽然意识到了危害性，但认为难以追究自身责任，导致在大量使用农药、化肥时通常心安理得。另一方面，食品加工、包装、生产企业受迫于激烈的市场竞争而采用过期产品，或违规添加工业用料，使得食品安全得不到保障。归根结底，各级食品经营者安全责任意识不高的根源在于个人经济利益的驱使以及国家法制监管不到位。
3我国食品安全法制监管存在的问题
3.1食品安全监管法规建设存在滞后性
我国食品安全现状并不乐观的一个重要原因就在于尚未建立起包括食品生产、加工、运输、存储、销售等各环节在内的法律制度体系。一方面，不同农产品原料种植或养殖的条件、环境等缺乏统一安全标准。农产品种植所需的土壤、光照、肥料、机械、农药等，以及畜牧业养殖所需的饲料、温度、湿度等要素，由于没有统一的法律规范标准，导致食品源头安全难以得到保障。尽管我国已经出台了《食品安全法》《农产品质量安全法》等一系列食品安全监管法律，但相比于国际食品法典，依然存在食品安全标准不健全、法律条规可操作性差等问题。以《农产品质量安全法》为例，我国对农产品残留农药限额的规定只有100多种，而国际规定多达300多种。再如《生猪屠宰管理条例》中关于肉类食品的屠宰和检疫只局限于生猪，并没有对牛羊等农产品的屠宰予以相关规定[3]。
3.2食品安全监管执法不严
我国目前的食品安全监管执法力度显著滞后于当下严峻的食品安全形势，这主要体现在两方面。一方面，执法公务人员玩忽职守，行政无作为或不作为现象普遍。发生于食品安全监管领域的官商勾结、行贿贪腐等行为并非个例，因食品监管执法不力导致的安全问题在近年被相继曝光，基于各种利益集团关系的形式化监管执法反映出部分执法队伍职业道德和社会公德意识薄弱。因此借助制度监督、部门监督和群众监督对食品安全执法队伍施以强制性监管是极为必要的。另一方面，针对执法人员的法制监管体系建设不力。尽管在刑法修正案中有关于食品监管渎职行为的惩处规定，但在不良社会风气的侵扰下，加之部分执法人员个人自律意识较差，食品安全监管领域的“关系执法”“利益执法”等现象仍未完全杜绝。
3.3食品安全法制监管机构设置不完善
目前我国食品安全法制监管机构存在职位设置不科学、权责分配不明确、协同合作不通达等方面的问题。首先，食品安全法制监管体系内部的职位设置因分散性过高导致执法效率低下。不同食品种类、不同生产环节涉及的安全问题分属不同的监管部门，而部门之间的交流合作较为贫乏，职位交叉或冲突导致的多头执法现象十分普遍。其次，由于监管机构在职位设置方面存在交叉或冲突，使得权责分配不明。在出现食品安全问题时，难以明确各部门的相关责任，更无法界定主要责任体，这使得食品监管执法效率大大降低。其次，食品安全监管执法各部门之间的交流合作十分有限。食品安全问题涉及生产、加工、运输、存储、销售等多个环节，彼此之间是紧密相连、互相影响的，而当前的法制体系下，各环节安全工作监管却分属于不同部门，部门之间由于缺乏统一的职能调控，使得许多食品安全问题虽然表面上得到了控制，但难以从根源上解决。
3.4食品安全法制宣传基础教育力度不够
我国食品安全法制宣传教育力度不足主要体现在食品经营者、食品消费者、食品监管行政人员三方面。其一，对食品经营者的法制宣传不足导致安全责任意识较弱，直接影响食品安全状况。许多食品经营者在从业前并没有接触过《食品安全法》等相关法律文件，对食品安全生产的标准、食品添加剂的使用方法及使用范围、违法经营食品的惩处力度及措施等没有准确的认识，甚至部分种植农产品或养殖畜牧品的农民并没有意识到个人行为是违法的。其二，对食品消费者的法制宣传不足导致错误的消费观念，影响食品交易市场的正常秩序。当前大多数消费者虽然意识到了我国食品安全问题的严峻性，对健康食品的渴望度较高，但在实际消费过程中却又缺乏辨别食品安全等级的方法，许多消费者也因此将食品消费寄希望于海淘或国外代购等途径，长此以往，我国的食品交易市场必定会深受其害。其三，对食品安全监管人员的法制宣传不足，导致执法过程中讲人情、拉关系、行贿受贿等腐败作风盛行。尽管执法人员在入职初会接受法制教育，但在后续的工作过程中由于思想政治意识发生变化，相关的法治教育又存在滞后性，使其就任之初的原则消磨殆尽[4]。
4食品安全法制监管模式的构建路径
4.1构建完善的食品安全监管法制体系
一方面，建立层级化食品安全监管法制体系。首先，加强对《食品安全法》《食品安全法实施条例》等现有法律制度进行完善，在各级食品安全市场开展實践调研，基于各地存在的食品安全突出问题达成统一的监管执法标准并落实到现有的法律体系当中。其次，各地食品安全监管法制体系的建设应以《食品安全法》为基准，由各级人大对具体的制度细节和管理实施细则做进一步说明，重点加强对小作坊式食品生产企业的监管，将对小型食品生产销售企业的监管标准纳入法制体系建设范畴。另一方面，建立综合性与针对性相结合的法律制度体系。针对食品生产、加工、存储、运输、销售等各环节，既要制定针对性的法律条规，也要形成统一的执法标准，由此推动食品安全监管执法的同步运行。同时要联合食品安全行业自律协会，从技术层面对食品安全相关的外部环境、生产条件、食品添加剂等多种要素设立明确的标准界限[5]。
4.2提高食品安全行政监管执法水平
首先，针对食品安全监管执法人员建立严格的责任制度。除了在刑法修正案中明确渎职行为的惩处措施外，还要在食品安全监管部门内部明确规定各机构、各职位的责任范畴，实现责任到人制度，在出现食品安全问题时迅速准确地追索到责任主体。其次，借助现代化网络社交平台和互联网技术，鼓励社会民众参与到执法人员监督当中。对关系执法、利益执法等行为施以严格的处罚，同时也要发挥食品企业对执法人员的监督作用，避免在食品市场形成恶性竞争。再次，加强对食品安全监管执法人员的继续教育。执法人员的职业道德、社会公德意识以及责任意识都会影响执法行为的公平性、公正性，因此要对执法人员定期开展培训，从专业执法和公平执法两个维度全面提高执法人员的食品安全监管水平。这不仅是构建健康市场秩序的要求，也是坚定民众对政府执政信心的重要保障。
4.3优化食品安全法制监管机构设置
首先，对地方食品安全监管机构进行统一整合。将食品生产、加工、运输、消费等环节的安全监管工作统一到食品监督管理局的统筹规划中，彻底解决多头执法、执法冲突、执法空白等问题。实行统一监管、统一执法后有助于大力提升食品安全委员会对食品安全工作的统一协调和组织。其次，加大用于食品安全监管机构建设的财政支持力度。通过向食品安全监管部门配备充足的执法人员、工作经费、基础资源，提高各部门的执法水平和法制监管效率。再次，建立分工明确、协作合理的食品安全监管组织体系。一方面，要建立全程监管机制，进一步细化现有的监管机构和职位设置，实行分工明确、责任到人制度，提高追究责任主体的精准性和效率。另一方面，要在监管部门统一领导统筹下加强各职位之间的交流互动、协同合作。
4.4加强对食品经营者、消费者、监管人员的法制宣传教育
对食品经营者、消费者、监管人员开展法制宣传教育，使之明确意识到食品安全的重要性、食品安全等级标准，以及食品安全监管的重要使命，从而形成强烈的安全责任意识以及自律意识，以柔性约束力量将食品安全控制在法律许可范围内，这与法制监管的强制性恰能形成互补。一方面，在社区、学校、企事业单位等基层群众中开展食品安全普法教育，向消费者传授常见的食品安全辨别方法，例如转基因食品的特征等，在消费者心中形成理性、科学的食品安全意识，引导消费者意识到既不可对国内食品市场全盘否定，也不能盲目选择国外食品或高价食品，而是要理性对待食品安全问题。另一方面，重点加强对食品经营者、食品安全监管人员的法制宣传教育。相关政府部门要定期组织食品经营者开展食品安全法制知识考核，将食品安全标准作为重点内容进行讲授。同时要在监管执法人员当中开展普法教育，强化他们的守法意识以及职业道德，使之认识到渎职行为所应受到的惩处措施，特别要以典型案例为素材，使得每个执法人员心中形成道德底线准则和法制基础标杆，并以此作为执法行为的依据[6]。
安徽农业科学2017年
5结语
食品安全问题关乎国计民生大业，食品安全法制监管模式的构建就要从法律建设、机构设置、执法队伍3个方面入手，形成长效常态化法制监管机制。加强对食品安全的法制监管不仅是保障民众合法权益、维护人民健康安全的迫切需求，更是全面建设社会主义和谐社会的重要举措。受到不良社会风气的影响，食品安全问题的解决绝非一蹴而就，而是要在长期的法制建设、法制实践当中不断积累经验。
参考文献
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