摘 要：当前食品安全形势日益严峻，改进农业生产者和消费者直接交易市场的路径不失为一个有益的尝试，这方面可以借鉴美国农业食品的立法经验，对我国《食品安全法》第29条进行适当的调整。在鼓励农民创收的目标下，应该适当放松对农民销售自产农产品以及农村家庭食品作坊的管制，立法应允许农村自产食品的销售者得到强制规则的例外适用，考虑通过直接的人际关系替代高成本的规制，从而在保障食品安全的同时给予农村家庭更大的生存空间。当然，例外适用也必须符合一定的基本规则，必须是无潜在危害的食品并且有符合明确要求的标签，保障消费者能直接获知生产者信息，且知道该产品是家庭生产而未接受强制检验。同时，跨区域销售或者销售给批发商不宜得到例外适用。
关键词：食品安全；农村食品作坊；自产自销；例外适用
中图分类号：D912294 文献标识码：A 文章编号：02575833（2013）03008810
作者简介：钟 刚，华东政法大学科学研究院副研究员 （上海 201620）
一、引 言
食品安全作为人类生存必须思考的问题无比重要，对食品来源的法律规制也必然是全民关心的焦点。而作为食品供应源头的生产者和加工者，有个人，有企业，有法律上特殊规制的小作坊，也有需要特殊照顾的农民，他们与消费者之间的关系、他们的义务和责任将基于各自的定位而呈现差异。本文将结合我国实践和国外经验，分析农村家庭食品生产中，农民销售自己生产的农业初级产品的相关法律规则，在剖析现有规则的同时思考可行的规制路径，力图平衡保障农民增收与食品安全保障之间的利益。
农业初级产品是我们获得食物而维持人类健康和生存的最基本途径，不管是农民还是消费公众，在健康农产品的生产上都有着基本的利益，我们的法律与政策必须保证农产品的安全，并能将这些健康的食品公平提供给社会的任何一个公民。但现在的情况并不如意，化学投入品的不合理使用，食品加工、流通过程中添加物的广泛使用，不卫生的食物处理和加工环境，这些现实问题都直接冲击着农村食物产品的质量安全。农业生产作为我国一个特定的领域，广泛的社会关注、重点投入的政策法规以及对农民增收的切实保障，都是实践中的必然选择。
在农业产品成为食品交付给消费者之前，它需要被收割或屠宰、冲洗、处理和储存，在这些环节中，每一个都存在有影响食物安全的因素，而很多从事农业活动的农民都直接从事着销售农产品的行为，尤其是在所谓的旅游景区里，农业初级产品或者农村家庭食品作坊所生产的食品在市场上或者在公路旁边进行着销售。这些食品，能否得到消费者的充分信赖，是否有足够安全能保障健康，都必须得到关注，因为这既涉及到食品安全问题又涉及到农民增收问题。换言之，农民以家庭为单位进行农业初级产品的基本处理并进行销售，这种情形下，如何进行管理并设定法律规则，需要进行针对性的分析。
实际上，当食品安全问题涉及到农民的食品销售行为时，我国现有的法律规定了特定的管理规则。《食品安全法》第29条第2款规定：农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可。在这个规定中，“自产的食用农产品”仅指初级农产品还是包括深加工农产品？“销售”是否既包括零售又包括批发，是否包括雇人销售和委托销售？农民加工其自产的食用农产品，是否纳入食品小作坊的监管范围？如果无需取得流通许可，那么，其自产自销食用农产品的安全又将如何有效保障？这些问题都应该予以明确回答。
二、自产自销食用农产品与农村家庭食品作坊
在分析《食品安全法》第29条前，我们必须首先界定食用农产品的概念。按照国际通行和国内普遍认可的观点，农产品是指植物、动物、微生物产品及其直接加工品，包括食用和非食用两大类。食品安全领域的农产品，当然就是指食用农产品。我国现有的法律规范以《农产品质量安全法》和《食品安全法》为主，以食用农产品为对象分别进行交叉调整，适用范围各有不同。
1食用农产品的界定——以食品安全为目标的现有规则分析
《农产品质量安全法》第2条规定：本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。条款中并没有“供食用”的相关表述，显然其调整范围并不局限于食用农产品。对于质量安全而言，其一般有两个层次的内容：广义者既涵盖质量又要求安全，概言之，质量是指农产品的外观和内在品质，如营养成份、色香味和口感、加工性能等；安全是指农产品的危害因素如农药残留、兽药残留、重金属污染等，对人、动植物和环境不存在的危害和潜在危害。狭义者仅指安全问题，而不涉及口味等质量问题。各国根据其不同的发展阶段会有不同的关注重点，目前，我国主要是秉持狭义的质量安全定义，立足于先行解决农产品质量的安全问题，能让消费者放心使用或食用农产品。
《食品安全法》第99条规定，所谓食品，是指“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”。这样，农民自产的大蒜、山楂、马齿苋、甘草、当归、酸枣仁等均属于此列。第2条第2款规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”据此条文表述，只有食用的农业初级产品才适用《农产品质量安全法》，而深加工的食用农产品则接受《食品安全法》的调整。同时，根据条文中括号内的表达“以下称食用农产品”，我们能直接判断出，在《食品安全法》第29条第2款的表述中“农民个人销售其自产的食用农产品”，该食用农产品同样是指“供食用的源于农业的初级产品”，没有涵盖深加工的农产品，后者的流通需要取得许可。
同时，《食品安全法》第101条有规定，“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”实际上，在《食品安全法》出台之前，国务院先后出台了《农业转基因生物安全管理条例》2001年5月23日，国务院通过第304号令颁布实施《农业转基因生物安全管理条例》，共8章56条。、《乳品质量安全监督管理条例》2008年10月9日，国务院通过第536号令颁布实施《乳品质量安全监督管理条例》，共8章64条。等行政法规，对转基因生物安全管理、乳品质量安全管理等作了专门的规定。以转基因动植物和微生物为例，其包括：转基因动植物、微生物产品；转基因农产品的直接加工品；含有转基因成份的种子、种畜禽、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂等产品。在这个范围内，即便是农民的自产食用农产品，也应优先适用《农业转基因生物安全管理条例》及其他条例规定，即便在专门条例没有规定的情况下，也适用《食品安全法》而非《农产品质量安全法》。乳品、生猪屠宰、酒类和食盐皆亦如此，需注意的是，生猪屠宰有另行规定，但禽类的屠宰和销售则未有特殊规定，换言之，后者没有特殊的规制规则。
