【摘要】金融监管体制是指由一系列的监管法律法规和监管组织机构组成的体系。建国以来金融监管体系经历了一系列变迁。本文从金融体系构成元素的视角对我国金融体制变迁进行了梳理，认为我国当前应发展功能型监管，在引入宏观审慎监管的基础上，采用科学合理的标准界定我国系统重要性金融机构，对高风险性金融机构实行严格的监管制度。
【关键词】金融监管 集中监管 分业监管 功能性监管
一、概述
金融监管包括金融监督和金融管理两个方面，是指金融主管部门依据国家法律法规的授权对金融业的限制、管理和监督。广义上讲，金融监管不仅包括中央银行或者金融管理当局对金融体系的监管，还包括金融机构同业协会等自律性组织的管理，以及金融机构内部的控制体系。狭义的金融监管则对监管主体予以界定，限定于由中央银行或者是金融管理当局实施的监督管理。而所谓金融监管体制是指由一系列的监管法律法规和监管组织机构组成的体系。从监管主体角度而言，金融监管体制可以分为单一的监管机构体制和多元的监管机构体制。从监管范围而言，则有统一监管体制和分业监管体制之分。
本文从金融体系构成元素的视角对我国金融体制变迁进行梳理，即从监管法律法规体系、监管组织体系和监管内容体系三个角度分析解读各阶段金融监管体制。
二、监管体制变迁
（一）1949-1978年，集中的金融监管体制
新中国成立初期，我国实行高度统一的计划经济体制，金融体系也是“大一统”的局面，成立于1948年12月1日的中国人民银行作为新中国的中央银行，被纳入政务院序列，直属中央人民政府，不仅行使中央银行的功能，还直接面向工商企业和居民开展存款、贷款、汇兑和对外结汇等商业性业务，行使商业银行的职能，属于复合中央银行制，而监管制度也是属于集中监管。
这种集中型的监管制度是和当时“大一统”的计划经济相配套的，金融机构发挥的主要是中介服务性功能，产品限定于储蓄型产品，金融机构在经营中面临的风险因素较低。浓重的计划色彩使得当时的中国人民银行既非真正的中央银行，也非真正的商业银行。
（二）1979-1984年，集中监管体制
改革开放以后，我国经济体制从计划经济转向社会主义市场经济。发展市场经济必然要求计划经济体制先建立起来的大一统的银行体系重新改革以适应经济发展的多元化。这一时期，“大一统”金融体系被打破，多元化金融机构体系初步建立，先后恢复了中、农、建、工四家国有专业银行和中国人民保险公司。金融机构、业务的多元化以及金融竞争的出现使得金融监管越来越重要。因而，建立有效的金融监管体系以对这些金融机构的经营活动进行外部监管就显得尤为迫切和重要。1983年颁布的《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》规定中国人民银行专门行使中央银行职能，正式成为中国的货币金融管理当局。1986年1月国务院颁布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，明确了中国人民银行作为监管者的法律地位，从而建立起以中国人民银行为唯一监管者的大一统的金融监管体制，形成了集中监管体制。
这一时期的监管体制具有过渡性的特征：经济体制的变迁要求金融体系的重建，而金融机构的多元化必然要求更加专业、高效的监管。人民银行的成立适应了这种要求。但是当时中央银行的监管主要依靠行政手段，单一的监管主体面临着监管效率、监管成果、监管的经济型等等诸多问题的考验，其自身必然不断发展完善。
（三）1992-2003年，分业监管体制
1990年和1991年，上海证券交易所和深圳证券交易所先后成立标志着中国资本市场开始走向历史舞台。由中国人民银行负责股票、债券的发行、上市与交易监管已经不能适应证券业快速发展的需要。1992年国家成立了专门的证券业监管机构，1993年国务院出台了《关于金融体制改革的决定》，要求银行业、保险业、证券业和信托业实行分业管理，同时要求中国人民银行转变职能。1995年颁布的《中国人民银行法》规定中国人民银行在国务院的领导下制定实施货币政策，对金融业实施监督管理。这是我国第一次从立法角度明确金融监管的主体。随后又相继颁布了一系列金融法律法规，以立法形式确立了中国分业经营的金融管理体制。东南亚金融危机又一次将金融业的风险控制与监管推向改革浪尖。1998年中国证券监督管理委员会成立并通过了《证券法》；同年还成立了中国保险监督管理委员会，对保险业进行监管。我国分业监管体制格局初步形成。2003年十届全国人大一次会议决议通过并成立了中国银监会，标志着中国金融业“一行三会”分业监管体制的正式形成。
这一时期金融监管体制的不断完善适应了市场经济下金融体系的迅速多元化发展。立法制度的完善不仅赋予了监管主体监管的合法性，也为其具体的监管业务操作提供了法律依据，以“有法可依”取代行政管理，确保了监管的经济性、监管的效率性和公平性。在我国金融市场发展不成熟，分散金融风险经验相对不足、人才匮乏、监管力度不够的情况下，分业监管能够确保各监管主体在各自特定的领域内进行专业化管理。
然而，我国加入WTO之后，金融市场必然要进一步放宽限制、开放市场。在混业经营已成为世界趋势的背景下，这必然为我国的监管体制提出严峻的挑战。虽然这一时期出台了《证券公司股票质押贷款管理办法》、《商业银行中间业务暂行规定》等法律法规对混业经营的业务操作进行了合法化与规范化的规定。但是，随着金融改革的深化和金融创新的加快，在某些金融领域单纯依靠某一家监管部门已经无法实现有效监管，监管交叉和监管真空的现象时有发生。因此，在分业监管、综合经营的金融体制下，要发挥监管体制的功能，就必须建立金融监管协调机制，加强跨部门的监管协调和监管合作，发挥金融监管合力。
（四）2004年至今，分业监管协调机制的建立
金融监管的协调即各个监管主体为了实现金融监管整体的有效性，降低成本、提高效率，通过各种机制努力实现监管工作的和谐一致。在金融全球化、自由化的推动下，混业经营成为金融机构的发展主流，我国分业监管的体制显然不能有效应对金融格局变迁带来的挑战。
2003年6月，银监会、证监会和保监会正式签署了《在金融监管方面分工合作备忘录》，明确了三家监管机构对其监管对象的信息搜集与交流制度，确立了对金融控股公司的主监管制度。2008年《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》、《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》等法规进一步强化了以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策与法规之间的协调，建立金融信息共享制度，防范、化解金融风险，维护国家金融安全。由于金融创新与金融改革深化的不断推进，金融业从分业经营到混业经营、交叉经营，一体化的趋势越来越明显。因此在混业发展的趋势面前，管理层采取分工合作、协调监管的机制无疑是十分正确的选择，这同时也有利于我国金融业改革的深入进行。
三、建议
金融监管总是金融体系发展到一定阶段的产物，其发展和完善处于相对被动的地位。适时合理的金融监管的推出能够积极地促进金融体系的健康稳定发展。二者相互制约、相互促进，形成螺旋发展态势。本文结合当前国际经济、金融发展背景和我国的金融体系现状，对我国金融监管体制的进一步发展完善提出以下几点思考。
（一）完善功能型监管机制
所谓功能性监管就是基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性，并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。它关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，目标是要在功能给定的情况下，寻求能够最有效地实现既定功能的制度结构。
随着混业经营的推进，跨部门的金融产品创新层出不穷，传统的分业监管模式对此缺乏权威科学的界定和监管，各部门推脱责任或重复监管，容易造成监管空白或多重监管，分业监管容易对这部分机构监管过于表面化，难以触及其内部实质。而功能型监管强调实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，可以使金融监管部门从整体上把握金融业的风险，从而更好地维护金融稳定与金融安全。功能性金融监管体制较之传统体制更有利于促进我国的金融创新。传统监管体制无法对跨行业的金融创新产品实施有效监管，致使管理层不得不通过行政手段来限制金融创新的发展。实行功能性金融监管体制以后，由于该体制能够较好地解决各种金融创新产品的监管问题，管理层可将精力放在如何完善功能监管体制以实现对金融创新产品的有效监管上，将为我国金融创新产品的大发展创造一个宽松的环境。
（二）构建宏观审慎监管整体框架
早在20世纪70年代末，“宏观审慎”的概念就已经出现，但受限于监管当局对系统性金融风险本质的认识不足，宏观审慎监管并未引起广泛关注，其理论研究也大多局限于概念的界定及理念的阐释。随着金融自由化的不断深入，金融体系中各机构、产品相互交叉，微观审慎监管在理念和监管实践层面均已滞后于金融体系的发展。本次金融危机爆发后，国际社会普遍认为金融体系的顺周期波动及其对系统性风险防控不足是导致危机的重要原因，因而必须着眼于整个金融体系的稳健发展，以防范系统性风险为目的，构建宏观审慎政策框架，加强宏观审慎管理。宏观审慎监管同时关注跨机构与跨时间两维度。所谓跨机构维度主要是防范由金融机构间的相关性与同质性而产生的共同风险敞口问题，跨时间维度则关注如何抑制金融体系内在的顺周期特征。此外，宏观审慎监管还特别涉及系统重要性金融机构（SIFI，systemically important financial institutions），并对之实行更严格的审慎性监管标准。
具体到我国的实践中看，对于系统重要性金融机构的判定不能仅仅从资产规模及其与其他金融机构、与企业的关联度角度来划分。因为这类大银行股权结构中，国有股份拥有绝对的话语权，即使其面临经营性风险，也不会危及破产倒闭。相反，各种新兴的城市商业银行、村镇银行等则存在着经营管理上的较多漏洞，经营过程中存在较大的信用风险、操作风险等。它们的稳健经营不仅事关储户利益，而且对当地的实体经济发展、对整个金融体系的稳健经营都具有重要意义。因此，在我国的实践过程中，可以从股权结构、经营风险角度，将这类金融机构列为国内系统重要性机构，通过一定的监管手段对其经营交易实施监管以保障其健康发展，进而确保本国金融体系可持续运转。
宏观审慎监管的协调机制尽管代表了金融监管改革的未来发展方向，但仅仅依靠宏观审慎监管的政策安排往往无法实现维护金融稳定的目标。在我国分业监管的体制下，应当合理构建宏观审慎监管框架，明确合理的宏观审慎监管协调机制，合理划分央行与金融监管机构的职责分工，完善监管协调机制，通过各监管主体积极有效的协调合作，确保整体目标的实现。
参考文献
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[2]肖扬清.功能性监管：我国金融监管体制的新选择[J].江西金融职工大学学报，2007（04）.
[3]周小川.金融政策对金融危机的响应-宏观审慎框架的形成背景、内在逻辑和主要内容[J].金融研究，2011（01）.
（编辑：刘影）
