摘 要 近年来北极地区的急剧变化导致国际社会“重新发现北极”，这些变化包括由气候变化导致的北极冰融、北极在大国战略中重要性的提升以及北极地区在北极周边国家国内政治经济中地位的提升等。为应对北极地区日益增强的挑战，必须加强北极治理机制的能力，这包括整合多层面的北极治理机制，对北极理事会进行改革，以及加强其他国际机构在北极治理方面的效力等。北极问题具有其内在的国际属性，北极国家必需采取更为开放的姿态吸纳所有的利益相关方的参与，方可实现北极事务的有效治理。中国在北极拥有依据《联合国海洋法公约》等国际法所规定的权益，应积极地多渠道参与北极治理机制的建构。
关键词 北极治理 北极理事会 北极条约
北极理事会的第7次部长级会议于2011年5月12日在格陵兰岛的首府努克召开，成员国签署了自北极理事会成立以来的第一个有约束力的文件——《北极搜救协定》。这可以说是北极理事会发展历程中里程碑式的事件，也标志着在加强北极理事会的职能方面迈出了实质性的一步。实际上自2007年俄罗斯在北冰洋的“插旗事件”以来，国际社会似乎是“重新发现北极”，对北极地区的关注持续升温，犹如掀起了一股“北极淘金热”。[注：Roger Howard. Arctic Gold Rush: The New Race for Tomorrow"s Natural Resources, New York: Continuum, 2009]北极问题在决策者议程中迅速升温的主要原因是“变化了的北极”，这种变化不仅体现在气候变化对北极地区自然环境带来的深刻影响，更体现在由北极冰融所导致的北极地区航道、矿物等资源的可利用性增强，从而使北极地区在主要大国国际战略以及在北极周边国家国内政策中的重要性的提升。当前并没有一个《北极条约》对北极事务进行总体性治理，而这样一个条约在短期看也并不是一个可行的方案。因此需要加强现有的北极治理机制，其中包括整合多层面的北极治理机制，对北极理事会进行改革以及加强其他国际机构在北极治理方面的效力等。由于北极问题所具有的国际特性，北极国家必需采取更为开放的姿态，吸纳所有的利益相关方积极参与方可实现北极事务的有效治理。
快速变化的北极对传统治理的挑战
北极地区正经历着前所未有的变迁。[注：Arctic Governance Project. Arctic Governance in an Era of Transformative Change: Critical Questions, Governance Principles, Ways Forward. .cn/GB/5384994.html]北极理事会在2008年发布的《北极气候变化影响评估》报告中也指出，“过去的几十年，北极地区的平均温度的升高是世界其他地区的几乎两倍，冰川和海冰的广泛融化和永久冻土层温度的上升都表明北极地区温度的升高”寒江.北极的气候变化及其影响.人类环境杂志，2004(7):12]。而北极监控与评估项目于2011年发布题为《北极地区的雪、水、冰和永冻层》的报告，更是进一步证实了北极地区温度升高的事实。[注：Arctic Monitoring and Assessment Programme. Snow, Water, Ice and Permafrost in the Arctic // Cleveland C J. Eds. Encyclopedia of Earth. Washington, D.C.： Environmental Information Coalition, National Council for Science and the Environment. https://www.eoearth.org/news/view/165967/?topic=49501]
北极“冰融”给所带来的影响是多方面的，由于气候变化所导致的北极地区的这些变化给北极带来深刻的影响，例如海冰的减少对北极熊、对在冰上生活的海豹以及以这些动物为主要食物来源的原住民的生活等都可能会有破坏性的后果。另一方面，减少的海冰可能使这一地区的资源更容易通过海路运输，即北极航道的利用将更加具有可行性。但伴随着北极航线的开通以及人类在这一地区活动的频繁，对北极地区的环境损害的可能性也会增加，而资源开采也会有损于海洋生态环境，从而影响本地居民的健康和传统的生活方式。在气候变化的视野下，北极地区的问题已经不仅仅是环北极国家的问题，而使其具有“全球”的特性，成为全球性问题的一部分。[注：刘惠荣,陈奕彤.北极法律问题的气候变化视野.中国海洋大学学报，2010(3):4]
2.国际政治视野中的北极：从“冷战前沿”到“对话之地”
冷战时期，北极地区被高度军事化，美苏在北极地区立体化地进行布控，使北极地区成为美苏地缘政治的敏感之地。为争夺水下制海权，美苏双方纷纷研制核潜艇并在北冰洋海域进行部署。为加强在北极海域的战略优势，前苏联将全部攻击潜艇的一半以上部署在北方舰队。自20世纪60年代洲际导弹的出现，由于北极地区是美苏之间直线距离最近的地方，北冰洋沿岸成为美苏部署洲际导弹的重点区域。从总体格局看，冷战时期的北极地区构成了以前苏联为一方、美国统帅的北约为另一方的二元对峙格局。[注：陆俊元.北极地缘政治与中国应对.时事出版社，2010:93]
北极地区在20世纪80年代后伴随着冷战的结束，从“冷战前沿”变成了“合作之地”。[注：Young O R. Governing the Arctic: From Cold War Theater to Mosaic of Cooperation. Global Governance, 2005,11:9-15]至冷战结束前，在美苏缓和的大背景下，北极地区的国际政治也呈现出了合作、缓和的趋势，其中的标志性事件是1987年10月1日戈尔巴乔夫在摩尔曼斯克发表关于苏联北极政策的演讲。戈尔巴乔夫指出，北极不只有北冰洋，还是三个大陆的交合点，这是欧亚、北美和亚太地区各国人民彼此来往的最前线。戈尔巴乔夫呼吁东西方开展多边或双边合作，把北极变成和平之极。[注：郭培清,田栋.摩尔曼斯克讲话与北极合作:北极进入合作时代.海洋世界,2008(5):67]而苏联的解体，更为北极地区的合作打开了“机会之窗”，随后针对北极地区合作在多个层面上迅速展开，所涉及的领域涵盖科学、环保、航运等。其中包括在北极圈内拥有领土或领海的北极八国（加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、美国、苏联）在1990年成立的北极科学委员会；1996年北极八国共同建立的北极理事会（其前身是1991年北极八国签署的《北极环境保护策略》）等。
直至2007年俄罗斯北极“插旗事件”以来，北极各国更是加强了对北极地区的关注，纷纷出台北极战略，甚至加强北极地区的军事存在，似乎在上演一场“新冷战”。但这样的断言有些为时过早，北极地区仍是“对话之地”，多层面的国际合作与对话异常频繁，甚至一些困扰北极周边国家的多年的顽疾在这期间也得到了有效的治理，如2010年10月俄罗斯和挪威之间签署了关于在巴伦支海地区确定海上专属经济区和划分大陆架的协议，结束了两国40多年来的谈判。[注：Gibbs W. Russia and Norway Reach Accord on Barents Sea. New York Times, April 27, 2010. /2010/04/28/world/europe/28norway.html]
3.国内政治视野中的北极：从“边缘”趋向“重要关切”
北极圈内的区域除了公海以外，陆地部分则属于环北极国家的主权管辖范围之内。传统地，除冰岛之外，这些国家的经济和政治中心都在北极圈之外的南方地区。因此，在相当长的一段时期以来，各国对“远北地区”（far north）的关注度不高，北极圈内区域的事务从属于这些国家对“南方经济、政治核心地带”的关注。这种“外围 vs. 中心”的关系，也使北极圈内的事务在北极周边各国的国内政策中处于被边缘化的境地。[注：孙凯,郭培清.北极环境问题及其治理.海洋世界，2008(3):68]但在最近的十几年里，随着北极地区各种能源资源开采利用的可行性的提高，以及北极地区人口数量的增长，北极地区位于北极周边国家国内政策“边缘地带”的境况得到了相当程度的改观，各国对北极圈内事务的关注在其各自的国内政策中的重要地位也日趋增长，环北极国家所发布的北极战略中，无不将北极地区作为国家中长期战略的重要部分。[注：郭培清.大国战略指北极.瞭望，2009(27):49]随着北极地区和世界其他地区经济联系的加强，北极地区经济的未来将高度依赖于全球经济形势。[注：北极问题研究编写组.北极问题研究.海洋出版社，2011:56]
当前北极治理机制的特点及不足
就北极而言，国际治理早已有之。最早是生活在北极地区的原住民为保护北极地区生物资源的可持续利用和适应北极地区的环境变化，而缔造和传承下来的一些行事方式和治理模式，有些做法甚至传承至今。而1920年《斯瓦尔巴条约》更是当时国际社会“北极治理”的典范，条约在尊重挪威对斯瓦尔巴群岛主权的基础上，给予签约国在斯瓦尔巴岛上进行科考等方面的权利。冷战期间，即使在美苏冷战对峙的“尖峰时刻”，也不乏东西方之间围绕北极环境保护和科学研究等方面的国际合作与交流。如与北极研究相关的大型国际科学项目中，1957—1958年的国际地球物理年活动以及20世纪80年代由联合国教科文组织发起的人与生物圈计划等，都有来自于东西方国家科学家的参与。而1973年，由美国、苏联、挪威、丹麦和加拿大共同签署的《保护北极熊协议》更是冷战期间东西方保护野生动物的典范。另外，自20世纪70年代以来，挪威和俄罗斯就巴伦支海渔业捕捞和联合管理等方面进行了一系列的合作。
冷战结束之后，针对北极事务的国际治理进一步制度化。其标志性的事件就是1991年，环北极八国（美国、俄罗斯、加拿大、芬兰、瑞典、冰岛、挪威和丹麦）签署的《北极环境保护战略》及随后于1996年据此成立的“北极理事会”。1991年，环北极八国在芬兰签署《北极环境保护战略》，承诺为保护北极地区的环境而进行合作，并确定了联合行动的优先领域为治理持久性有机物、石油、重金属、放射性物质以及酸化等引起的环境问题。《北极环境保护战略》最初设立四个工作小组：北极监控评估项目工作组、北极海洋环境保护工作组、突发事件预防准备和反应工作组、北极动植物群落保护工作组。为应对气候变化以及加强北极地区的可持续发展，1993年在第二次北极八国部长级会议上又决定在以上四个工作组的基础上再设立可持续发展工作组。为进一步应对可持续发展以及北极地区的变化所带来的挑战，1996年9月，环北极八国在加拿大渥太华签署《成立北极理事会》宣言，决定成立北极理事会，《北极环境保护战略》的所有工作也纳入到北极理事会的工作中来。北极理事会的成立提升了北极地区国际治理的制度化程度，促进了北极地区国家之间的合作与科技交流与可持续发展。
总体来说，当前以北极理事会为核心的北极治理具有以下三个特点：
1.治理领域的“低政治性”
在传统冷战思维的框架下，俄罗斯与北极其他国家之间的“互信度”较低，因此在更高层面的军事、安全等领域的合作与“信心构建”难以实现。所以，北极地区的国际治理机制大都限于科学、环保、原住民保护等所谓的“低政治”领域。“低政治”领域的国际合作与交流比较容易实现，如前文所述，即使在美苏冷战对峙的“尖峰时刻”，也不乏东西方之间围绕环保与科技合作等方面的外交活动。这种“低政治”领域的合作在促进科学技术的交流以及为实现共同的环境保护和可持续发展目标等方面具有明显的作用。但由于环北极国家之间的政治互信度不高，在“低政治”领域的合作也会受到一定的限制。
2.治理方式的“软法性”
北极治理的大部分制度建构是基于成员国之间的宣言或无约束力的国际条约之上，因此具有明显的“软法”特征。北极环境保护战略是目前在北极环境治理中最具代表性、影响力最大的软法典范。[注：董跃,陈奕彤,李升成.北极环境治理中的软法因素：以北极环境保护战略为例.中国海洋大学学报，2010(1):17]“软法”的形式在全球治理中非常普遍，国家之间“软法”性质的协议比有约束力的“硬法”更容易实现，在汇聚成员国预期以及在成员国之间形成共识方面具有独到的优势。[注：Abbott K W, Snidal D. Hard and Soft Law in International Governance. International Organization, Summer 2000,54(3):421-456]但是，“软法”性质的协议在执行方面通常由于其没有约束力，而仅仅有赖于成员国的道德力量进行自我约束，通常难以实现更深层次的合作，在北极治理问题上，日益紧迫的北极治理的局势，要求“软法”性质的协议逐渐向有约束力的协议过度，以满足北极事务有效治理的需求。
3.治理机制的“分散性”
北极治理发展至今，没有出现一个类似于《南极条约》的“宪法性”公约，这是因为北极地区的特殊性，“南极模式”在北极地区基本上是行不通的。[注：郭培清.北极很难走通“南极道路”.瞭望，2008(15)；刘惠荣,陈奕彤.北极法律问题的气候变化视野.中国海洋大学学报，2010(3):2]目前北极地区事务的治理模式主要是“应对具体问题”的机制，大都是依据不同的议题领域“分而治之”。这种“分而治之”的治理模式虽然在应对具体问题方面更具有针对性，但是这种“分散”的治理模式无法采取整体性的视野，将北极地区视为一个整体，从系统的角度来对北极事务进行统筹规划，而这样的整体性视野和基于生态的角度对北极事务进行治理又是北极未来治理必然要求。
另外，北极治理机制的制度化程度较低，即便是作为北极治理典范的北极理事会在长期以来也没有固定的秘书处和工作人员，而是根据轮值主席国而每两年设定在不同的国家。而这种流动的方式无形之中增加了运作成本，限制了北极理事会的效力。[注：Koivurova T. Limits and Possibilities of the Arctic Council in a Rapidly Changing Scene of Arctic Governance. Polar Record, 2010,46:146-156]
加强北极治理：“改制”及其限度分析
目前的北极治理机制无法有效地应对日益紧迫的北极事务的治理，必须出台更为有效的北极治理机制。但“建制”还是“改制”，[注：苏长和.全球公共问题与国际合作：一种制度的分析.上海人民出版社，2000:306]也即建立新的北极治理机制还是对现有的北极治理机制进行革新，这是一个问题。
尽管整体性的《北极条约》或者《北极治理框架公约》在学术层面和政策层面都看上去非常有吸引力，但是北极问题与南极问题不同。南极的主体是一块1400平方公里的冰雪大陆，而北极的主体却是一片由主权国家领土环绕的海洋，并且一些环北极国家在北极海域划界方面还存在一些未解的争端，这些国家是不可能答应“领土冻结”的；另外，北极地区的非军事化在可预见的将来也是不现实的，随着俄罗斯“插旗事件”以来，环北极国家还加大了在北极地区的军事存在。[注：郭培清.北极很难走通“南极道路”.瞭望，2008(15)]因此，作为南极模式核心的“非军事化”和“领土冻结”在北极地区都是无法实现的。而包括美国在内的不少国家也明确表示，“北极地区与南极地区的地缘政治状况显著不同，因此，仿效南极条约制定一部包容万象的‘北极条约’并不合适，也没有必要”[注：National Security/Homeland Security Presidential Directive on Arctic Region Policy. https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2009/01/20090112-3.html]。
建立北极条约的“建制”道路行不通，那么“改制”问题也即对现有北极治理机制进行改革，似乎成了必由之路。在目前情况下，加强北极治理机制的能力建设，其核心就是对北极理事会进行改革，并在这种改革的基础上加强北极地区多层面的多个行为体的参与。[注：Young O R. If an Arctic Ocean Treaty is not the Solution, What is the Alternative?. Polar Record, 2011,48:3]
对北极理事会进行改革以使其能够应对北极治理问题这一路径得到了不少国家的支持。加拿大政府将致力于确保北极理事会有足够的能力、资源和影响力，有效地应对北极和北极居民的新挑战。美国认为，北极理事会应当保持其高层论坛的性质，致力于其当前分内的议题，它不应转变为正式的国际组织，尤其是一个需要分摊会费的国际组织。不过，对于改善北极理事会的组织结构，美国持开放态度，这包括其下属组织的合并，或改变它们的运作方式，只要这些改善在程度上能明显地改进北极理事会的工作，而且也没有超越北极理事会的一般性权限。芬兰也认为，北极理事会在整个北极地区是最重要的合作架构。
北极理事会作为一个政府间的高级论坛，在促进北极地区国家在环境保护和可持续发展等方面进行合作起到了一定的作用。但是，由于北极理事会不是一个制定政策的机构，其分散的、具有“软法”特性的体制并不能有效地应对北极地区当前所面临的挑战，对北极理事会进行改革和加强的呼声也日益高涨。根据2011年北极理事会高官会议的决议报告，北极理事会的改革将主要集中于以下四个方面：首先是设立固定的秘书处，来管理北极理事会的日常事务。秘书处最迟应在2013年加拿大作为北极理事会轮值主席国上任之前启动并投入使用；其次是加强北极理事会资金机制的建设，由北极理事会的八个成员国提供固定的资金支持，用于北极理事会的日常行政开支，进而保障北极理事会相关项目的顺利开展；再次是加强北极理事会工作方式的多样化，并特别强调工作组（working groups）作为北极理事会开展工作的主要形式并辅以专责任务组（task forces），以应对那些需要特别技术专长领域的研究；最后，决议再次明确观察员的参与对北极事务的治理有特殊的贡献，决议针对接纳观察员的标准进行了设定，如接受和支持北极理事会成立之初的《渥太华宣言》、承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权、展现出对北极的兴趣以及拥有与北极理事会相关工作的技能等。[注：Senior Arctic Officials Report to Ministers, May, 2011. https://Arctic-council.npolar.no/accms/export/sites/default/en/meetings/2011-nuuk-ministerial/docs/SAO_Report_to_Ministers_-_Nuuk_Ministerial_Meeting_May_2011.pdf]
北极理事会当前所做的改革实质上是进一步加强了北极国家的内部合作，而北极国家对域外国家参与北极事务则采取非常“谨慎”的态度。努克会议上“高官报告”中对于观察员资格所规定的准入标准和职责的规定，也体现了北极国家的“排外”情结。在高官报告中特别规定，欲申请北极理事会观察员的国家必须“接受和支持《渥太华宣言》中所示的北极理事会之目标；承认北极国家在北极地区的国家主权、主权权利和管辖权；意识到《联合国海洋法公约》等更为广泛的国际法律框架适应于北冰洋，为北极海域的管理提供了坚实的基础；尊重北极地区原住民的价值观、利益、文化和传统；已经展示出对北极理事会永久参与者以及其他北极原住民工作进行支持的政治意愿和经济资助能力；已经展示出与北极理事会相关的兴趣和专长”。[注：Senior Arctic Officials Report to Ministers. https://Arctic-council.org/filearchive/SAO%20Report%20to%20Ministers%20-%20Nuuk%20Ministerial%20Meeting%20May%202011.pdf]这样的一份“高官报告”实际上标志着北极版门罗主义的出笼，北极国家在向世人宣布：北极是“北极国家”的北极。它们反对北极是全人类共同财产，希望通过门罗主义进行域内利益分割，削弱域外国家的参与权利。[注：郭培清.应对北极门罗主义的挑战.瞭望，2011(42):72]
北极问题的全球性与中国的参与战略选择
北极是全球中的北极，北极地区的许多事务都是跨区域甚至是全球性的，如导致北极地区冰融的气候变化、北极地区的持久性有机污染物以及北极资源能源的开发等，没有域外国家的参与是无法有效应对这些问题的。而北极高官报告中对域外国家作为观察员参与北极事务的责任与权利的不对等规定，即只让他国承担义务，却无相应对等权利的设计是行不通的。
北极事务的全球性还体现在北冰洋作为人类共同财产的内在属性。北冰洋是世界的北冰洋，不是北冰洋沿岸国家的北冰洋。由此，作为世界海洋宪章的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）所赋予各国在海洋领域 的权利与义务在北冰洋同样适用，尽管美国还未批准加入《公约》，北极国家在2008年5月发布的《伊卢利萨特宣言》中也特别强调：“我们认为没有必要再建立一个新的广泛性的国际法律制度来管理北冰洋”，而针对北极地区的划界问题，《伊卢利萨特宣言》中明确表示 “《公约》提供了处理广泛问题的重要权利和义务，这个法律框架为确认北冰洋沿海国家和其他北冰洋用户的管理责任奠定了坚实的基础。北冰洋沿海国将继续致力于这一法律框架，有序地解决任何可能的重叠权利主张”。另外，《公约》还授予缔约国在北极以合法活动的权利，包括航行权和渔业权等。特别是超过200海里的北极中央区域属于公海，即使有一天北极国家延伸外大陆架成功，其上覆水体依然是公海。更不用说在扩展大陆架成功之前，中央海底属于全人类。[注：郭培清.应对北极门罗主义的挑战.瞭望，2011(42):72]
随着气候变化对北极地区的影响，北极航道的全线开通和商业化运行也指日可待，对北极地区航运方面的管制就提上了日程。对北极地区航运的管理，可以借助于国际海事组织（IMO）的相关规定进行加强，而IMO也在酝酿建立在极地水域航行的船舶强制性准则等；[注：Jensen O. Arctic Shipping Guidelines: Towards a Legal Regime for Navigation Safety and Environmental Protection?. Polar Record, 2008,44:107]另外，IMO颁布的《国际海上人命安全公约》、《国际防止船舶造成污染公约》等公约中的相关规定，也将针对北极地区的航运而做出适当的调整或增加新的内容，以更为有效地应对和管理北极地区航运所带来的挑战。
此外，还需要加强多层次北极治理机制的协作。目前北极地区的国际治理机制包括三个层面。首先是全球性的国际制度安排在北极地区的适应，如《联合国海洋法公约》、《联合国气候变化框架公约》等；其次是多边和双边层面国家之间的协议和制度安排，如北极理事会、《美加北极合作协议》（1988年）、《美国和俄罗斯关于防止北极地区环境污染的协议》（2004年）；第三个层面是北极地区次国家层面的合作和制度安排，这主要包括如北方城市市长国际联盟以及北方论坛等。尽管这些治理机制的运作处于国际社会的三个层面，但它们之间的交叉和重叠是不可避免的。因此，需要在相互协调的基础上实现进一步的协作，从而实现总体的功效大于个体之和，最大限度地实现与加强北极地区的治理。
中国作为“近北极国家”，北极地区的自然环境以及社会方面的变化所产生的影响直接关乎中国的自然、经济和社会等多个方面。从根本上来说，北极对于中国的利益主要包含四个方面：环境、科研、资源和航道。[注：郭培清.大国战略指北极.瞭望，2009(27):62]北极地区的环境变化对中国的影响是显而易见的，北极作为全球两大冷源之一，深刻影响着我国的气温和降水；而中国在北极地区建立考察站、加大北冰洋科考的力度也充分显示了北极对于中国的科考价值；在全球化时代以及大国实施全球战略的情况下，能源的配置是全球化的，因此，北极地区所蕴藏的丰富资源的开发与供应也与中国的利益息息相关；北极航道（东北航道、西北航道和穿越北极点的航道，现阶段来说主要是指东北航道）的通航以及对航道资源的利用对中国来说是最为直接的。据估计，北极航道开通后，取道北极航道抵达西欧和北美将较之传统的苏伊士运河和巴拿马运河航线分别节省4000和3900英里，不仅可以大大降低航运成本，并且还将降低遭受海盗袭击的可能性。[注：郭培清等.北极航道的国际问题研究.海洋出版社，2009:322]
正是基于以上利益的考量，中国积极的参与北极事务，并力求在北极治理机制的构建中做出建设性的贡献。在目前北极理事会观察员资格门槛提高、北极主要大国对中国参与北极事务“高度谨慎”的情况下，中国的参与战略应重点把握和借重北极问题的全球属性这一特征，以“低级政治”为突破口，以域外相关国家间的协同为依托，以能力建设为手段，以寻求北极理事会观察员资格为中近期目标，多渠道的参与北极事务。
中国应当积极开展双边层面的“北极外交”，尤其要重视与北极地区小国的外交活动，并且实现外交形式的多样化。中国可以拓展参与北极事务的非正式渠道，[注：Oran R. Young教授2011年10月28日在中国海洋大学演讲及访谈中的观点。]如积极开展和推进“第二轨道”的外交以及与北极问题相关的“科学外交”，参与或召开国际科学界的对话，加强深层次的合作。中国通过“低级政治”作为突破口参与北极事务，应当以北极气候变化及其治理为切入点，利用这一全球共同关注事项展开，中国可以在北极事务的战略规划中进一步明确“气候变化”这一核心主题，出台相应的北极考察活动管理条例，以表明中国对北极问题的基本立场及对北极权益的基本主张；[注：刘惠荣.中国在北极可以做什么.经济参考报，2011-12-27:8]另外，中国应与包括韩国、日本、德国、法国等对北极问题有兴趣的“域外国家”进行协同，协调“非北极国家”在北极的权益，并在国际社会中将这种声音与诉求进行拓展，从而促使北极国家在制定北极政策的过程中充分考虑“域外国家”在北极地区的权益与关切。在这种多渠道参与北极事务的基础上，实现有效维护我国在北极地区权益目标的同时，进而促进北极地区的有效治理。
(责任编辑：张业亮)
