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[摘要]论文主要介绍作为数字连续性2020政策核心内容的三大原则：信息是有价值的；信息以数字方式进行管理；信息、系统和流程是可互操作的。基于这些原则，提出国家档案馆主导并形成信息治理单元、效益观下驱动数字信息单套制管理、参与推进政府业务活动的数字化运行、合作推出可互操作的最小元数据集、清晰的任务规划和时间节点倒逼执行等观点。
[关键词]数字连续性数字信息电子文件管理
[分类号]G279
Study on the Digital Continuity 2020 Policy of Australia
Zhao Yu
（Information and Archives of Shanghai University， Shanghai， 200444）
Abstract： The paper mainly introduces three principles of the Digital Continuity 2020 Policy： information is valued；information is managed digitally；information， systems and processes are interoperable. Based on these principles， the paper puts forward some opinions，including the national archives playing the leading role and forming the information management unit， driving the digital information single set management under the benefit view， participating in and advancing the digital operation of the government business activities， cooperating with the interoperable minimum metadata set， and formulating clear task planning and time nodes then forcing the execution.
Keywords： Digital Continuity； Digital Information； Electronic Records Management
目前，澳大利亞正在实施文档管理的数字连续性2020政策，为我国探索电子文件的单套制管理模式和文档管理的数字转型提供了有益经验。2015年澳大利亚国家档案馆发布了数字连续性2020政策[1]（下文简称数字连续性政策），所谓数字连续性[2]是指维护和管理数字信息的一种方式，以确保数字信息在需要的时候可以使用。对于需要信息的人而言，数字连续性应确保信息是完整的、可获取的和可用的，也确保信息的保存时间不再长于需要。其中，信息可用是数字连续性的最终目的，具体指：当你需要它的时候找到它；当你需要它的时候打开它；可按照你需要的方式利用它；知道它是什么和表达了什么，并信任它的内容。
1政策基础
1.1理论基础
数字连续性政策的理论基础可追溯至文件连续体理论。文件连续体理论的提出是“基于电子文件大量增加、文件自动化管理和满足未来多元化信息需求的数字化环境”[3]，其以数字化环境为时代背景，与数字连续性政策以数字信息发展为时代背景相匹配。孙芳芳认为文件连续体的意义在于“提供了‘综合’的思维方法，促使文件管理者和档案工作者的积极合作，不再需要文件实体移交进馆”[4]，这些理论正在为数字连续性政策导航并逐步落地实施。最后文件连续体理论是关于文件运动的理论，其构建的多维坐标模型展现了文件运动的过程，综合体现了文件运动在时空延伸上的连续性和整体性，这一理论内涵与该政策的数字“连续性”宗旨契合。
1.2政策基础
数字连续性政策是数字转型政策[5]的延续。2011年7月澳大利亚国家档案馆发布数字转型政策（Digital Transition Policy），并由澳大利亚国家档案馆牵头执行，其目的是推动澳大利亚政府机构从纸质文件管理向数字信息和文件管理转型，以提高行政效率，主要内容是对各文件形成机构、国家档案馆、澳大利亚政府信息管理办公室这三大实施主体的职责提出了具体要求。另外，2013年一项补充政策，要求2015年后（即从2016年开始）需移交到国家档案馆的文件必须是数字格式，不需移交的则由机构以数字格式管理，“这意味着联邦政府的数字信息与文件管理改革并不局限于占文件总量5%左右的具有档案价值、最终将被移交到档案馆永久保管的文件，而是扩大到了机构内所有信息和文件的管理。”[6]
2数字连续性2020政策内容阐述
数字连续性政策由澳大利亚国家档案馆负责领导实施，其目的是通过该政策将信息治理原则和做法融入各机构（包括政府机构和企业）的工作及其治理安排中，以达到“优化政府程序和服务的提供；实现经济和社会效益的信息重用；保护澳大利亚人的权利和权益”[7]，最终促进整个澳大利亚政府和各机构内部采取一致的信息治理办法。该政策的重点内容在于明确数字信息管理三大原则及其实施路径。
2.1原则一信息是有价值的
意义：首先，澳大利亚政府信息是关键的战略资产和经济资源，信息与金融、资产、设备一样重要，它可使公众了解政策和时论，确保可问责性，以及了解政府如何开展业务。其次，数字信息可提供更高效的数字服务，增加信息共享的机会，改进业务决策，也为流程和服务的重新设计和创新创造新的机会。数字信息作为一项战略资产进行管理，以推进澳大利亚政府的数字转型计划，并确保满足其他机构的治理要求，如安全、隐私、质量和可访问性等。最后，信息被合理地创建、管理、描述和存储后，信息的潜在价值就会增加，信息的未来价值取决于它被使用、重用和共享的能力。
执行目标：一是机构负责人负责机构的信息治理，机构已经实施了信息治理框架并对信息治理状况形成年度报告；二是信息被有效地创建、存储、使用和管理，如果不再需要可进行说明性销毁；三是各机构有适当的政策、程序、标准、控制和指标，以确保业务、信息管理和立法要求得到满足，风险得到管理；四是信息管理人力资源规划和能力发展将使各机构能够获得有相应技能的信息管理人员，并使代表澳大利亚政府机构行事的雇员和第三方履行其信息职责。
行动及完成时间如表1所示。
案例：澳大利亚国会预算办公室在建立数字文化方面有突出表现。该机构从成立之日起，就建立起了一种数字文化，这要归功于国会预算办公室的各级领导。由于各级领导十分重视数字环境，并且在日常工作中不断地利用电子文件和数据管理系统（EDRMS），并期望其他工作人员也如此，于是该机构会审查关于此系统个人使用情况的报告，该报告确认所有工作人员都将系统用作获取、存储和处理信息的主要工具。同时在制定与文件管理有关的政策时，会咨询工作人员，以确保最大限度地提高工作人员的意识和遵守率。
2.2原则二信息以数字方式进行管理
意义：首先，发展头尾相连的数字工作流程，为各机构能建立更成熟、更有效的程序和服务提供机会，这样使得公众能够直接和有效地参与，同时为流程改进和创新提供机会。其次，创建和收集数字信息并将其保持在可利用的数字形式的工作流程中，能对用户和政府行为做出更好的响应，而且以数字格式保存的数字信息更便于使用，更容易共享，成本更低。最后，以纸张和其他模拟形式保存的数字信息可能导致效率低下，如不必要的重复、增加存储成本、不可靠或无法访问的信息，这些信息难以找到和有效益地共享或支持业务连续性。
执行目标：一是各机构都有完全数字化的工作流程，并在需要的情況下以可获取的数字格式保存信息；二是机构默认以数字方式工作，并将模拟或不成熟的数字流程过渡到高效成熟的数字流程，从而最大限度地提高信息价值；三是对机构业务有益时，需将模拟格式的信息迁移到数字格式。
行动及完成时间如表2所示。
案例：联邦法庭是澳大利亚首个将正式法庭文件全部数字化的法庭，完全取代了纸质的法庭文件。这一过程是利用定制的现成技术来实现的，并形成电子法院文件系统（Electronic Court Files，简称ECFs），该系统处理的是法院所提交或创建的所有文件的全数字文件，并可与遗留的系统（如案例管理数据库）进行互操作。在ECFs中，文件以安全的PDF格式对文件进行编码，包括保存和处置代码，还花了大量时间为文件定义命名约定和编写描述符，同时还使用元数据提升文件的保留、处置和存储的效率，从而使整个法庭的工作更具有一致性和责任性。
2.3原则三信息、系统和流程是可互操作的
意义：首先，澳大利亚政府的数字转型举措将促进政府服务被更简单、更快捷地使用，这些举措是通过可互操作的信息、系统和流程来实现的，这样可降低信息共享成本和难度，提高信息质量，减少不必要的重复，减少政府结构改革的影响。其次，实现互操作的信息、系统和过程是需要时间的，互操作性需从初始阶段就被规划、设计和集成。
执行目标：一是机构具有可互操作的信息、系统和流程，并符合短期和长期管理的标准，这些标准包括描述信息（文件管理元数据）、信息质量、文件和数据格式；二是机构对业务系统进行了信息管理功能评估，以确保只要有需要信息便是可获取和可利用的，并且符合业务成果和风险；三是澳大利亚政府流程包含了信息治理要求和规范，以确保信息、系统和服务符合标准，信息保持可查找、可共享和可重用。
行动及完成时间如表3所示。
案例：以国家地图的开放政府数据为例。国家地图是一个公共工具，用于访问和映射开放数据以及用户的私有数据，其主要为数据提供了基于地图的视图，在地图上查看选定数据通常直接从相关政府部门或机构访问。国家地图的设计侧重于互操作性和开放源代码，并通过系统和过程利用来增加信息的价值，其开放源软件可以在GitHub平台上获取。国家地图要求以一种特定的方式格式化数据，以便机器可读，在空间上显示，且数据格式需与澳大利亚和国际数据标准兼容。
3经验借鉴与启示
3.1国家档案馆总领并形成信息治理单元
澳大利亚数字连续性政策的主要制定者是国家档案馆，其总领着数字连续性政策的推行。总领机构下还形成了以各个机构为支撑点的信息治理单元，这些信息治理单元确立了包括信息治理委员会、信息治理框架、首席信息治理官、专业的信息管理人员等在内的信息治理体系。这也值得我国借鉴，一是在未来的信息治理中发挥档案馆在管理格局中的主体作用，《政府信息公开条例》实施以来，档案馆已经在我国政府信息公布中发挥了重要作用，再者，档案馆还保管着绝大部分的政府信息，我国档案馆作为信息治理的主体单位，具备这样的现实条件和历史基础，自然而然，国家档案馆便是总领者。二是重视形成信息治理单元，并在各信息治理单元内建立完整的信息治理人员框架和责任框架，以明确的信息治理人员体系来推动信息治理。
3.2效益观下驱动数字信息单套制管理
数字连续性政策追求效益观下数字信息单套制管理目标：一是数字信息的单套制管理能够产生更多效益，如减少纸质文件的存储成本、满足社会方便快捷的信息利用需求等。二是以效益观念驱动各机构执行数字连续性政策，进行数字信息和文件管理的改革，转变行政方式。效益观下驱动数字信息单套制管理也提供了有益经验。我国的数字信息双套制管理模式已产生了不少弊病，如繁琐的“打印”造成工作效率低下、数据链断裂等问题，部分机构对于能解决这些弊病的数字信息单套制管理，有着较大的期待。同时，一些机构虽然受到双套制管理模式的困扰，但由于对单套制保存风险的忌惮，对单套制管理存在着质疑和拒绝心态，那么更应该用效益的目标来激发这些机构的行动，更新数字信息管理方式。
3.3参与推进政府业务活动的数字化运行
于2020年实现100%政府业务活动数字化运行是数字连续性政策的目标之一，这意味着包括授权和批准在内的业务流程都是数字化完成的。数字时代下数字信息的便捷性使得在纸质业务流程基础上建立的数字业务流程被提上了日程，此种情况下我国政府部分业务活动是通过数字化运行的，但并非全部的业务活动，许多业务活动仍然是基于纸质业务流程的。鉴于此，我国各省级档案局（馆）可联合嵌入在政府机构中的档案室，选择试点的政府机构，参与推进政府业务活动的数字化运行，率先开展数字连续性这一制度创新。并且帮助制定逐步完成业务活动数字化运行的总体目标和实施计划，以及相关的技术、标准等，从而推动该政府机构使用数字授权和数字工作流程进行常规的决策，最后达到机构业务活动、决策和授权以数字方式记录。
3.4合作推出可互操作的最小元数据集
数字连续性政策核心内容的原则三中，为了实现信息、系统和流程的互操作，推出了包含9个元素的最小元数据集（如表4所示）。最小元数据集使得各政府机构可轻松地捕获、检索和处理元数据，方便相互的信息迁移以及支持政府间的互操作性和信息共享。我国国家档案局发布的《文书类电子文件元数据方案》推荐标准包含88个元数据，该方案的元数据数量较多并且只是推荐性而非强制性，难以保证其他机构在参考时选择一致的元数据元素，这样实际上使得各机构形成并实施了不同的元数据标准。因此，我国急需统一推出以可互操作为目的的最小元数据标准，考虑到地方档案局（馆）行动力较强，因而可跨越地域，根据实践经验合作推出最小元数据标准，并争取国家档案局的制度认可，从而将各机构元数据标准中须包含最小元数据标准作为强制性要求，并允许在此基础上根据自身需要进行扩展，从而为未来我国政府层面的信息资源整合及互联互通打下重要基础。
3.5清晰的任务规划和时间节点倒逼执行
数字连续性政策为每一原则都提供了清晰的任务规划和时间节点，值得借鉴。这样的设计一方面形成目标倒逼机制，“一是从文件后端向文件前端和中端倒逼，即从文件移交和长期保存的数字化向文件形成、管理、使用的数字化倒逼；二是从目标向过程倒逼，即以具体时间表为最后期限，倒逼相应法律、管理、技术等措施的出台和实施，将目标落地并可操作化。”[9]这种倒逼机制值得我国在制定相关政策时学习。倒逼机制不仅促使各机构更有效率地执行数字连续性政策，而且给出执行该政策的清晰任务和时间节点，能避免各执行机构费时从模糊政策中摸索出明确行动的时间和任务，从而帮助各机构快速启动执行该政策。
参考文献
[1][7]National Archives of Australia. Digital Continuity 2020 Policy[EB/OL].[2018-04-01].http：//www.naa.gov.au/information-management/digital-transition-and-digital-continuity/.
[2]National Archives of Australia. Digital Continuity Plan[EB/OL].[2018- 04- 01].http：//naa.gov.au/Images/12.02.05% 20Digital%20Continuity%20Plan%20web_tcm16-52027.pdf.
[3][4]孫芳芳.“文件生命周期”到“文件连续体”的演变及其思考[J].档案学通讯，2010（4）：25-29.
[5]National Archives of Australia. Digital Transition Policy[EB/OL].[2018-04-02].http：//www.naa.gov.au/information-man- agement/digital-transition-and-digital-continuity/digital-transitionpolicy/index.aspx.
[6][9]马林青.国外政府电子文件管理规划分析及经验借鉴——以美国、澳大利亚文件管理的数字转型为例[J].档案学通讯，2015（5）：73-77.
[8]National Archives of Australia. Minimum metadata set[EB/OL].[2018-04-02]. http：//www.naa.gov.au/information-management/digital-transition-and-digital-continuity/information-is-interoperable/metadata/index.aspx.
